Un consejo de inseguridad
John Vandaele*
Instituciones internacionales como la OMC y el FMI se adaptan lentamente al creciente peso político y económico de los países emergentes. Incluso el club de naciones poderosas por excelencia, el Grupo de los Ocho, se dispone a abrirles sus puertas. Pero una poderosísima institución parece incapaz de adaptarse a esta cambiante realidad: el Consejo de Seguridad de la ONU.
Todos reconocen ahora como un reflejo del pasado la composición del Consejo, en especial cuáles son sus cinco miembros permanentes: China, Estados Unidos, Francia, Gran Bretaña y Rusia.
Desde 1993, una serie de comisiones han estudiado cómo adaptar esta rama ejecutiva de la ONU al mundo actual. Elaboraron varias propuestas, pero ninguna de ellas logró el apoyo necesario.
Uno de los problemas es que realizar una reforma exige el consenso de los cinco miembros permanentes. India, Brasil, Japón, Alemania, Sudáfrica, Nigeria y Egipto son todos ellos, y algún otro, candidatos a un escaño permanente en el cuerpo, pero alcanzar un acuerdo ha sido imposible.
De todos modos, si la composición del Consejo se modificara, habría todavía un gran problema respecto de la democracia en su funcionamiento: la facultad de veto de los cinco miembros permanentes sobre sus resoluciones.
En 1945, las potencias triunfantes en la Segunda Guerra Mundial aceptaron un fuerte mandato para el Consejo de una ONU en ciernes, pero a cambio del poder de bloquear cualquier resolución que no les agradara.
La facultad del veto significa los representantes de 30 por ciento de la población mundial dirigen el principal órgano ejecutivo de la ONU, a cargo de custodiar la paz y la seguridad del planeta.
Más aun: Estados Unidos ha sido responsable de 13 de los 16 vetos emitidos en los últimos 15 años. Es decir que un gobierno que representa a cinco por ciento de la población mundial tiene una influencia desproporcionada en este tan poderoso cuerpo.
El veto le da forma al trabajo del Consejo. Durante la Guerra Fría, fue casi que el cuerpo tomara resoluciones sobre los territorios a los que Estados Unidos y la Unión Soviética, las dos superpotencias de entonces, consideraban su patio trasero. Tampoco hizo nada por la guerra de Vietnam.
Luego de la Guerra Fría, el Consejo tomó muchas más resoluciones. De un ritmo de a una por mes pasó al de una por semana. Pero el sesgo se mantuvo, aunque ahora era sólo Estados Unidos el que ejercía una influencia desproporcionada.
Las guerras en Iraq –la que ese país libró con Irán y las dos posteriores, con coaliciones encabezadas por Estados Unidos– ilustran muy bien las consecuencias del poder de veto.
La columna vertebral de la arquitectura de la seguridad internacional, y la norma más importante del Consejo de Seguridad, es que el uso de la fuerza entre estados está prohibido. Hay dos excepciones: la autodefensa y las medidas militares autorizadas por el propio Consejo.
Cuando Iraq invadió Irán en 1980, el Consejo no reaccionó porque la mayoría de los miembros permanentes, por una razón o por otra, quería que Irán fuera atacado, un año después de su Revolución Islámica.
Cuando Iraq ocupó Kuwait en 1990, Estados Unidos pudo convencer a casi todos los países del mundo que se unieran contra el invasor.
Y cuando Estados Unidos invadió Iraq en 2003, el Consejo no hizo nada porque Washington habría bloqueado cualquier resolución.
O sea: a tres transgresiones de la norma, tres reacciones diferentes.
Estados Unidos dijo que invadió Iraq para asegurarse de que se implementaran las resoluciones del Consejo de Seguridad. Su razonamiento fue: "Las resoluciones obligan a Saddam Hussein a ayudar a la ONU a encontrar sus armas de destrucción masiva. Saddam Hussein no quiere realmente eso. Por lo tanto, podemos invadir."
Pocos estados aceptan hoy la justificación estadounidense. Incluso entonces, el secretario general de la ONU Kofi Annan consideró que la guerra era ilegal.
Pero aun en caso de considerar válidos los argumentos de Washington, otra conclusión se vuelve inevitable: hay varios ejemplos de resoluciones no implementadas. No sólo el proceso de toma de decisiones sino el de su implementación está viciado por el poder de los miembros permanentes del Consejo, en especial Estados Unidos.
En 1980, el cuerpo aprobó por unanimidad la resolución 465, que "llama al gobierno y al pueblo de Israel a desmantelar los asentamientos existentes y a cesar con urgencia el establecimiento, construcción y planeamiento de otros nuevos en territorios árabes ocupados desde 1967, incluida Jerusalén".
Todos saben que, desde entonces, Israel no ha dejado de construir asentamientos. Doce de los 13 vetos estadounidenses desde 1995 se refieren al conflicto palestino-israelí.
A través del Consejo de Seguridad, Estados Unidos impide que el mundo trate con más dureza a Israel por transgredir las normas del propio Consejo de Seguridad.
La pregunta es si, al fin y al cabo, esto redunda en más seguridad para el mundo, o para Israel. Sin duda, este "tratamiento especial" es la razón por la cual la credibilidad de la ONU es tan baja en el mundo árabe.
Pero el problema es más amplio: si el Consejo actúa de inmediato cuando en 2001 son asesinadas 3.000 personas en Nueva York pero no hace nada cuando son asesinadas 10.000 por día en Ruanda a lo largo de tres meses, como sucedió en 1994, los países en desarrollo tienen derecho a preguntarse si su seguridad es menos importante que la de Estados Unidos.
Bajo la presidencia de George W. Bush, Estados Unidos fue aun más lejos. Aun si domina claramente el Consejo, en una ocasión en que no pudo imponer su posición lo dejó de lado e invadió Iraq. Eso es terrible para la credibilidad del cuerpo.
El problema no son las palizas que da Estados Unidos a otros países. Es comprensible que una nación que concentra la mitad del gasto militar mundial se vea tentada a comandar al resto del planeta.
El problema es que si el Consejo de Seguridad quiere contribuir con la seguridad mundial, necesita credibilidad y legitimidad, como cualquier otra institución.
El público tiende a rechazar la injusticia. Si el Consejo tiene dos raseros, uno para sus miembros permanentes y sus amigos y otro para el resto, habrá tensiones que socavarán su credibilidad. Y si el público mundial no cree que las instituciones multilaterales puedan atender sus necesidades de seguridad, recurrirá a otros métodos.
El Consejo sólo tendrá legitimidad si se lo percibe aplicando los mismos criterios para todos los países. Un demócrata debería entender esto, pues uno de los pilares de la democracia es que todos tienen iguales derechos.
Que tal política sea compatible con los vetos depende de que con su aplicación se intente honestamente seguir principios uniformes para juzgar las situaciones de todo el mundo, más que tratar de defender el interés propio.
*Publicado en IPS Noticias.