Pago oportuno del Estado a las empresas de menor tamaño
Leonel Tapia.*
Durante la campaña presidencial al ex ministro de Hacienda, Andrés Velasco, lo sorprendieron realizando precisiones y comentarios a las medidas del candidato de la Concertación. Llama la atención que justamente la iniciativa en proceso de revisión por el ministro tenía que ver con el pago oportuno a los proveedores del Estado. Esta situación evidencia un problema estructural grave que tiene el mercado de las compras públicas, dado que los compromisos de pago oportuno no se cumplen.
En la práctica, el Estado y sus instituciones, replican el modelo utilizado por las empresas privadas de mayor tamaño y pagan a sus proveedores tarde (entre 90 y 180 días). De esta forma, las instituciones del Estado imponen condiciones de operación que son insostenibles para los pequeños proveedores.
El mercado de compras públicas representa un porcentaje alto de las transacciones en la economía alcanzando, según los antecedentes de la Dirección del Chile Compra el 9% del PIB (o 11.000 millones de dólares). En Chile, el sistema de compras públicas se encuentra instalado y dispone de una plataforma —denominada mercado público (ex Chile compra)— que reduce los costos de información. Constituye un esfuerzo significativo para transparentar el mercado de los bienes y servicios públicos para los proveedores, entre ellos los de menor tamaño (vale decir las micro, pequeñas y medianas empresas). En efecto, su participación alcanza el 35% de los montos transados el año 2007.
Es un mercado que ofrece amplias oportunidades de negocios así como de mejoramiento de la eficiencia en las prestaciones de bienes y servicios públicos, sin embargo, como muchos mercados, presenta barreras de acceso y de gestión de contratos que afectan a las empresas de menor tamaño.
La participación en el mercado público plantea desafíos diferentes al mercado privado. Hay costos importantes que deben asumirse, tales como los de transacción (asociados al proceso de gestión de acuerdos) así como de entrada al mercado y de aprendizajes. Estos costos derivan, tanto de los riesgos e incertidumbres inherentes a los procesos de licitación, así como de los requerimientos de documentación y costos financieros que implica la concreción de la relación contractual con el Estado (vale decir los documentos bancarios para garantizar las postulaciones así como la prestación del servicio —boleta de seriedad de la oferta y de fiel cumplimiento respectivamente—).
Es común que los proveedores pequeños (que tienen poco capital) tengan dificultades para cumplir los requerimientos de garantías que exigen los contratos. Debe recordarse que para los empresarios/as dichas garantías tienen un costo financiero y les significa tener un capital retenido sin generar intereses. A esto se debe agregar la tardanza en la tramitación de los pagos, práctica común entre un porcentaje importante de las instituciones del estado (particularmente en el caso de los municipios)
La mala experiencia de muchos proveedores termina inhibiéndolos de participar en el mercado de compras públicas.
Estos antecedentes sugieren que las reglas de juego en su modalidad actual terminan favoreciendo la participación de las empresas consolidadas y de mayor tamaño, que ya tienen ventajas al acceder a los mercados y al mismo tiempo a un financiamiento más barato en el sistema financiero.
Cabe preguntarse ¿por qué no funciona adecuadamente el mercado de las compras públicas para las empresas de menor tamaño en el cual el Estado tiene un rol gravitante?
El Estado está fallando en la medida que no ha sido capaz de actualizar y optimizar sus procesos de gestión y tramitación, aspecto acentuado por el escaso control que existe respecto al cumplimiento de los compromisos contractuales propios de las instituciones públicas. Esta situación sugiere que existe una escasa valorización de las empresas de menor tamaño dado su bajo nivel de organización y capacidad de presión. La mejor forma de apoyar la consolidación y apertura de mercado para las empresas de menor tamaño es asegurar que se respeten las relaciones contractuales que los mismos organismos del estado establecen (como puede ser el pago oportuno y ágil devolución de las boletas de garantías).
La participación de las empresas de menor tamaño en el mercado de compras públicas en su modalidad actual de operación impone costos financieros por la ineficacia y lentitud de los procesos de contratación y pago.
Existe el peligro que estas distorsiones se transformen en permanentes, a menos que se implemente una agenda activa de cambios y simplificación de los procesos y costos de participación que incluya indicadores de gestión públicos que den cuenta sobre el desempeño de las diversas instituciones. Se requiere avanzar hacia la estandarización de los procedimientos de postulación y pago (calendarios de pago que no funcionan).
En definitiva, la creación de valor en el mercado público se ve disminuida en la medida que los beneficios derivados de mayor competencia y transparencia no se pueden materializar en todo su potencial, dado que un segmento importante de proveedores enfrenta barreras de acceso y costos de transacción que limitan su participación.
* Economista.
Universidad de Arte y Ciencias Sociales, ARCIS