7 Compartir Mariana Mazzucato Durante décadas, muchos legisladores estadounidenses han hablado como Thomas Jefferson y actuado como Alexander Hamilton. Jefferson, primer secretario de Estado y tercer presidente de Estados Unidos, abogó por un gobierno limitado; Hamilton, su primer secretario del Tesoro, abogó por el apoyo estatal activo a las industrias emergentes. La retórica política en Washington, que ensalzaba el libre mercado y la mínima intervención estatal, ha sido la de Jefferson. La realidad ha sido la de Hamilton: el gobierno invirtió en proyectos que impulsaron la competitividad y la innovación en Estados Unidos. Fábrica de acero en Arkansas Abundan los ejemplos. A partir de 1958, el Departamento de Defensa financió la investigación que dio origen a internet, y otras agencias públicas fueron la fuente de toda la tecnología que ahora se encuentra en los teléfonos inteligentes, incluyendo el GPS, las pantallas táctiles y Siri de Apple. Las inversiones de los Institutos Nacionales de la Salud (NIH), que totalizaron cientos de miles de millones de dólares a lo largo de muchos años, crearon industrias farmacéuticas enteras. Esta dinámica es la que documenté en mi libro de 2013, El Estado Emprendedor , y posteriormente en un artículo de 2015 en Foreign Affairs , «El Estado Innovador». El gobierno federal estaba dispuesto a asumir riesgos que el capital privado no asumiría y tuvo la paciencia suficiente para financiar décadas de investigación. Tuvo la visión de futuro suficiente para construir mercados a la vanguardia de la innovación. El gobierno comprendió que solo el capital público paciente y a largo plazo podía absorber la incertidumbre de la investigación transformadora; los inversores privados, sujetos a los rendimientos trimestrales, invierten sistemáticamente de forma insuficiente precisamente en los avances que impulsan el crecimiento sostenido. Durante gran parte de las últimas cuatro décadas, la opinión económica dominante ignoró en gran medida el papel estabilizador clave que desempeñó el Estado. Sucesivas administraciones y legisladores de ambos partidos desestimaron las herramientas de la política industrial por considerarlas económicamente ineficientes o políticamente sospechosas, aun cuando la innovación impulsada por el gobierno nunca desapareció. Nubarrones sobre las instituciones El resultado fue una economía en la que el Estado siguió siendo fundamental para la creación de valor, pero las ganancias se privatizaron con demasiada facilidad. Se permitió que las instituciones que debían marcar el rumbo, diseñar contratos público-privados y supervisar el rendimiento se debilitaran. No se materializó ningún acuerdo mutuo que obligara a las empresas que recibían apoyo público a reinvertir las ganancias de sus acciones y ofrecer un acceso asequible. El público financió los riesgos, pero no aseguró ni la rentabilidad del capital ni el acceso asequible a las innovaciones generadas por sus impuestos. En cambio, los inversores privados se llevaron las recompensas. Ahora, la política industrial ha vuelto a cobrar protagonismo. El presidente Joe Biden rompió por primera vez el tabú de la política industrial con una serie de medidas legislativas diseñadas para impulsar la inversión privada en semiconductores, energías limpias y manufactura avanzada. Sin embargo, su administración expandió la capacidad productiva sin garantizar que las ganancias llegaran a la clase trabajadora de forma más amplia, y esta incapacidad para traducir la inversión pública en prosperidad compartida contribuyó a la victoria del presidente Donald Trump en 2024. La administración Trump también ha adoptado la política industrial, pero la está aplicando de forma totalmente errónea. En lugar de organizar la política en torno a misiones —objetivos públicos explícitos que definen el problema a resolver y los resultados a obtener— y luego alinear las herramientas del estado para lograrlo, la ha tratado como un conjunto de acuerdos sectoriales que deben cerrarse y anunciarse. Ha eliminado las condiciones del apoyo gubernamental a la industria privada que podrían garantizar la socialización de las recompensas. El gobierno ha adquirido una participación del 10% en el fabricante de semiconductores Intel por 5.700 millones de dólares en fondos de la Ley CHIPS; una participación del 15% en la empresa de minería y procesamiento de tierras raras MP Materials por una inversión de 400 millones de dólares; una participación del 5% en Lithium Americas, la empresa que desarrolla el proyecto de litio Thacker Pass en Nevada, mediante una reestructuración de préstamos; y una «acción de oro» en US Steel, que otorga al gobierno poder de veto permanente sobre la reubicación de sedes y la deslocalización de la producción. Pero está utilizando estas participaciones accionarias sin precedentes no para dirigir la estrategia ni asegurar valor público, sino para extraer valor retroactivamente. La política industrial fracasará, tanto económica como políticamente, a menos que se organice en torno a misiones claras para crear valor público. La dirección y la disciplina son necesarias para guiar la inversión, la innovación, la regulación y las compras hacia resultados tangibles para las personas. Y cumplir una misión requiere instituciones capaces con la experiencia necesaria para diseñar contratos, coordinar entre departamentos y aprender de los resultados. Requiere condiciones exigibles para el apoyo gubernamental que garanticen que las empresas que lo reciben reinviertan en lugar de extraer, ofrezcan mejores salarios y capacitación en lugar de competir por la baja, y produzcan bienes y servicios asequibles en lugar de aplicar precios monopolísticos. Cuando el Estado socializa los riesgos mediante la financiación pública, el público debe compartir las recompensas. Un sentido de misión Se necesitaron 400.000 personas para llevar a Estados Unidos a la Luna en 1969, la mayoría trabajando en el sector privado. El gobierno marcó el rumbo al articular una misión clara y diseñar contratos de adquisición que impulsaron la innovación. El Estado actuó como un moldeador del mercado, un inversor que asume riesgos que el capital privado evita, ejerciendo paciencia durante largos ciclos de desarrollo y creando demanda estratégicamente. El resultado no fue solo el alunizaje del Apolo, sino también el GPS, las pantallas táctiles, la leche de fórmula, el aislamiento térmico doméstico y los teléfonos con cámara: todas innovaciones del sector privado que han beneficiado al público. Aunque la intervención en el mercado perdió popularidad en las décadas posteriores, la innovación impulsada por el gobierno estadounidense nunca desapareció. Desde 2018, por ejemplo, la Agencia de Proyectos de Investigación Avanzada de Defensa (DARPA) del Pentágono ha invertido más de 2.000 millones de dólares a través de su campaña «AI Next», que impulsó considerablemente la arquitectura y las técnicas subyacentes a los sistemas de IA actuales. El modelo de DARPA ha sido emulado por los Departamentos de Energía y Salud, entre otros. Dichos programas no rindieron todos sus frutos para el pueblo estadounidense, que nunca recibió recompensas acordes con las inversiones arriesgadas que subvencionaban. Considere el programa de préstamos del Departamento de Energía de la administración Obama. La empresa de energía solar Solyndra recibió una garantía de préstamo de 535 millones de dólares y se declaró en quiebra. Tesla, entonces la empresa de coches eléctricos Tesla Motors, recibió un préstamo de 465 millones de dólares y lo devolvió en 2013, nueve años antes. Entre el desembolso y el reembolso, el precio de las acciones de Tesla subió de 17 a 93 dólares. Si el gobierno hubiera tomado acciones cuando Tesla tuvo éxito, esos rendimientos habrían cubierto varias veces las pérdidas de Solyndra y financiado inversiones posteriores en innovación e infraestructura de energía limpia. Pero la administración no hizo tal exigencia. Ignoró la lógica de cartera que cualquier inversor inteligente reconocería: algunas apuestas fracasan, pero los rendimientos de los ganadores financian la siguiente ronda. La política industrial de Biden generó resultados más tangibles, incluyendo importantes inversiones privadas en manufactura. Con la Ley de CHIPS y Ciencia, la Ley de Reducción de la Inflación y la Ley de Inversión en Infraestructura y Empleo, la inversión gubernamental estratégica en cadenas de suministro de semiconductores, energía limpia y manufactura avanzada generó más de 200 mil millones de dólares en inversión privada y creó más de 80.000 empleos. Los proyectos y el empleo se distribuyeron en comunidades de todo el país, incluyendo muchos distritos que no suelen atraer inversión federal en política industrial y que durante mucho tiempo han quedado excluidos de los beneficios del crecimiento de la alta tecnología. Cuando el Estado socializa los riesgos a través de la financiación pública, el público debe compartir las recompensas. En 2022, la aprobación de la Ley CHIPS y Ciencia, y la expectativa de importantes incentivos federales para la fabricación de semiconductores con el fin de reconstruir la capacidad nacional, impulsaron a Taiwan Semiconductor Manufacturing Company (TSMC) a realizar una inversión de 40.000 millones de dólares en Arizona, la mayor inversión extranjera directa en la historia de Estados Unidos. Biden también mantuvo los aranceles de su primer mandato y aumentó las tasas sobre vehículos eléctricos, semiconductores y células solares de fabricación extranjera, vinculando explícitamente las protecciones a las inversiones en el sector manufacturero. Esta fue una política industrial de una escala no vista desde la movilización industrial de la posguerra, cuando el gobierno federal utilizó adquisiciones, planificación e inversión pública a gran escala para expandir la capacidad productiva y desarrollar industrias estratégicas a gran velocidad. Fundamentalmente, el enfoque de Biden también planteó una pregunta que las versiones anteriores de la política industrial dejaron intacta: ¿qué beneficios obtendrán los estadounidenses? ¿Qué beneficios, además de beneficiarse de la innovación, percibirán de inmediato? En el proceso de contratación de CHIPS, por ejemplo, el Departamento de Comercio incorporó cláusulas destinadas a frenar la extracción financiera, limitar el desvío de apoyo público hacia la recompra de acciones y otros pagos a los accionistas, y asegurar el beneficio público, incluyendo compromisos relacionados con las normas laborales, la formación de aprendices y el cuidado infantil para los trabajadores de la construcción, junto con mecanismos de reparto de beneficios, mediante los cuales las empresas deben compartir las ganancias extraordinarias con los contribuyentes, y mecanismos de recuperación de subvenciones, que permiten al gobierno reclamar las subvenciones si las empresas incumplen sus compromisos. La administración Biden reconoció tácitamente que las finanzas públicas no deben ser una transferencia sin condiciones del pueblo estadounidense a las empresas privadas. Pueden y deben ser una herramienta para generar resultados más amplios, garantizando que las empresas que reciben apoyo público reinviertan en capacidad productiva, mejoren los estándares para los trabajadores e implementen innovaciones que se traduzcan en asequibilidad y resiliencia para los hogares. Sin embargo, el experimento de Biden también demostró por qué la política industrial no puede juzgarse únicamente por los anuncios de inversión. El enfoque tenía limitaciones críticas. La política de la administración, centrada en la manufactura, no reconocía cómo se distribuían los empleos entre los diferentes sectores. Las plantas de semiconductores requieren una gran inversión de capital, pero la automatización significa que la manufactura nunca volverá a ser el sector que absorbía mano de obra como lo fue en el pasado. Las instalaciones de TSMC en Arizona, valoradas en 40.000 millones de dólares, crearán solo 6.000 empleos. Una estrategia centrada en la fabricación de bienes físicos presta poca atención a los sectores en los que trabaja la mayoría de los estadounidenses, como el comercio minorista, la sanidad, la educación y el cuidado de personas. Más importante aún, expandir la producción no es lo mismo que distribuir la prosperidad. La Ley CHIPS se centra en la capacidad de semiconductores, no en si los estadounidenses pueden permitirse comprar productos electrónicos. La Ley de Reducción de la Inflación subvenciona la producción de energía limpia, no las facturas de electricidad de los hogares. Los Institutos Nacionales de la Salud (NIH) invierten unos 40.000 millones de dólares anuales en investigación que genera medicamentos y avances biotecnológicos; sin embargo, los estadounidenses no pueden costear los fármacos cuyo desarrollo financiaron. Los demócratas perdieron en 2024 en parte porque el pueblo estadounidense no había percibido los beneficios de la política industrial. Las familias se enfrentaron a la inflación en los alimentos, la vivienda y la atención médica, y la conexión entre la creación de riqueza y la prosperidad vital siguió siendo débil. El modelo extractivo Trump ahora está desplegando instrumentos de política industrial como participaciones accionarias, aranceles e inversiones condicionales, pero sin la coherencia estratégica ni la capacidad institucional que las hace eficaces. Las participaciones accionarias pueden garantizar la rentabilidad pública de la inversión pública. Los aranceles pueden proteger a sectores emergentes. El apoyo condicional puede orientar el comportamiento corporativo hacia fines públicos. Sin embargo, en manos de Trump, estos instrumentos se despliegan menos como parte de una estrategia económica nacional y más como vehículos de influencia y proyección de poder. Consideremos a Intel. El gobierno obtuvo una participación del diez por ciento en la empresa no porque hubiera contribuido a su creación (la empresa se fundó en 1968 y se benefició de décadas de contratos y adquisiciones de DARPA), sino al convertir las subvenciones de la Ley CHIPS que ya se le habían prometido a Intel en participaciones de capital. Peor aún, la inversión gubernamental de 5.700 millones de dólares incluye acciones sin derecho a voto: el gobierno debe votar de acuerdo con las recomendaciones de la junta directiva de Intel, lo que elimina cualquier supervisión significativa o dirección estratégica. La inversión impide que Intel escinda su negocio de fabricación de chips, que no es rentable. Esto constituye una extracción de valor retroactiva de una empresa que el estado ayudó a construir. En lugar de financiar la próxima generación de innovación, el gobierno simplemente utiliza la propiedad para extraer rentas, al tiempo que limita la estrategia corporativa de la empresa. Más preocupante es lo que la renegociación eliminó. Bajo los términos revisados de la administración Trump, se canceló el compromiso voluntario de cinco años de Intel de renunciar a la recompra de acciones, así como las normas laborales que exigían la cooperación sindical, 150 millones de dólares en compromisos de aprendizaje y las disposiciones sobre cuidado infantil para los trabajadores de la construcción. Se eliminaron las disposiciones sobre participación en las ganancias, al igual que las disposiciones sobre recuperación de beneficios. Como lo expresó la senadora de Massachusetts Elizabeth Warren, las plantas de fabricación apoyadas «ni siquiera tienen que construirse en Estados Unidos». Lo que queda es la extracción, con poco para los trabajadores, las comunidades y el erario público. El director ejecutivo de Intel, Lip-Bu Tan, habla en un evento en Taipéi, Taiwán, mayo de 2025 Este patrón se extiende más allá de Intel. Trump ha calificado la Ley CHIPS de «horrible, horrible» e instado al Congreso a «desecharla». Su administración planea recortar 497 empleos en el Instituto Nacional de Estándares y Tecnología (NIST), organismo que supervisa la implementación de la Ley CHIPS. Sin embargo, simultáneamente busca participaciones en las mismas empresas que la ley financia, privatizando las ganancias a corto plazo y desmantelando la capacidad institucional que posibilitó la innovación estadounidense en primer lugar. La lógica es la extracción sin creación: adquirir participaciones en empresas construidas con décadas de inversión pública mientras se desfinancian las agencias que formarán a la próxima generación de innovadores. Las participaciones en el capital también generan oportunidades para la manipulación del mercado, ya que los anuncios gubernamentales pueden influir drásticamente en los precios. Cuando se supo que el gobierno planeaba adquirir una participación en Lithium Americas, las acciones subieron un 95% en un solo día. Mientras tanto, los trabajadores, cuyo trabajo e impuestos financiaron las inversiones públicas originales, no recibieron nada. Los aranceles siguen la misma lógica. En lugar de estar vinculados a un plan coherente para desarrollar la capacidad nacional, funcionan como moneda de cambio en las negociaciones bilaterales. A menudo se dirigen a bienes que Estados Unidos no puede producir fácilmente en el país, lo que aumenta los costos sin crear capacidad. La Asociación de Tecnología del Consumidor ha estimado que los teléfonos inteligentes costarían $213 adicionales por dispositivo con los aranceles propuestos por Trump a China. Los precios del café alcanzaron un récord de $8,41 por libra en julio, un aumento del 33% con respecto al año anterior, antes de que se hicieran exenciones para bienes que, como reconoció Trump, «no se pueden producir en el país». Los aranceles a los productos farmacéuticos afectarían a las cadenas de suministro ya bajo presión, lo que elevaría los precios o reduciría la disponibilidad. El empleo en fábricas en Estados Unidos ha disminuido en más de 40.000 puestos de trabajo desde abril, lo contrario de lo que aparentemente se pretende lograr con los aranceles. Lo más destructivo es que la administración ha desmantelado las mismas agencias responsables del liderazgo tecnológico de Estados Unidos. Trump está atacando laboratorios de investigación, universidades y la infraestructura institucional de la innovación estadounidense. En el Laboratorio Nacional de Energías Renovables (LNER), el laboratorio insignia del Departamento de Energía para la investigación, el desarrollo y la implementación de energías renovables y eficiencia energética, las reducciones de personal se han debido a las propuestas de recortes de fondos, lo que pone a aproximadamente un tercio de su personal en riesgo de despido. Por otra parte, la administración ha tomado medidas para cancelar 321 subvenciones que apoyaban 223 proyectos energéticos, cancelando más de 7.000 millones de dólares en fondos en varias oficinas del Departamento de Energía. Este desmantelamiento de la innovación estadounidense no se limita al ámbito civil. Aun cuando Trump exige aumentos récord en el gasto general de defensa, la financiación de ciencia y tecnología del Departamento de Defensa —las cuentas orientadas a la investigación que financian la investigación básica y aplicada— se enfrenta a un recorte propuesto del 10%, de 21.300 millones de dólares a 19.200 millones de dólares. Las acciones de Trump ilustran un modelo distintivo: instrumentos de política industrial utilizados sin un propósito público claro, al margen de cualquier marco que alinee la inversión con resultados mensurables. Se implementan sin condiciones vinculantes que obliguen a las empresas que reciben apoyo público a reinvertir, mejorar las condiciones de vida de los trabajadores, ampliar el acceso asequible y compartir las ganancias cuando los proyectos tienen éxito. Este no es un estado emprendedor que moldea los mercados hacia la prosperidad compartida. Es un estado que se atribuye beneficios y apalancamiento a las empresas con apoyo público para beneficio de inversores privados e intereses políticamente conectados, después de que los contribuyentes hayan asumido los riesgos. Entregando prosperidad Las medidas que Trump ha promulgado no crearán los sistemas públicos sólidos y bien dotados que se requieren para impulsar la innovación que genere una prosperidad generalizada. Los instrumentos de política industrial pueden ser poderosos, pero solo cuando están integrados en instituciones competentes y se utilizan para resolver problemas, en lugar de simplemente recompensar a quienes tienen acceso privilegiado. Para que la política industrial beneficie al pueblo estadounidense, la administración Trump debe exigir disciplina a los beneficiarios de la Ley CHIPS. Si el presidente pretende asegurar un buen trato para los contribuyentes, el enfoque actual —en el que el estado adquiere participaciones pasivas de capital sin derecho a voto, sin condiciones ni requisitos de reinversión— no será suficiente. Trump responde a las quejas de la clase trabajadora. La política industrial puede beneficiar a esos votantes, pero solo si los contratos exigen que la inversión pública se traduzca en mejores salarios y productos básicos más asequibles, no solo en precios bursátiles más altos. Condicionar el apoyo gubernamental no implica añadir trámites burocráticos. Es el mecanismo mediante el cual se crea valor público. La tarea ahora no es abandonar la estrategia industrial, sino hacer que funcione para el público estadounidense Una estrategia industrial eficaz debe generar riqueza mediante la inversión pública, guiada por proyectos ambiciosos modernos, misiones que establezcan objetivos públicos claros, definidos por el problema a resolver y los resultados a obtener. Esto podría implicar construir un sistema de energía limpia y resiliente que reduzca las facturas, asegurar medicamentos asequibles gracias a la innovación biomédica financiada con fondos públicos o renovar la infraestructura esencial para que los servicios básicos sean fiables y accesibles. No se trata de aumentar las ganancias en un sector específico, sino de utilizar los recursos estatales, como las finanzas, las compras, la regulación y los estándares, para catalizar la innovación y orientarla hacia resultados visibles y tangibles para la gente. La tarea ahora no consiste en abandonar la estrategia industrial, sino en hacer que beneficie al público estadounidense. Algunas condiciones, como la limitación de precios para los medicamentos desarrollados con fondos de los NIH, ayudarían a las familias a costear las innovaciones financiadas con fondos públicos. Los acuerdos de participación en las ganancias, como las participaciones accionarias, las regalías y los derechos de licencia, pueden generar rendimientos que el gobierno puede reinvertir. Las restricciones a la recompra de acciones pueden evitar que el apoyo público se desvíe hacia pagos a los accionistas, incentivando a las empresas a reinvertir en capacidad productiva. Y los requisitos salariales pueden garantizar que el dinero público beneficie a los trabajadores. La verdadera división en Washington ya no reside entre la retórica jeffersoniana y la práctica hamiltoniana. Se sitúa entre un Estado emprendedor que desarrolla capacidades y crea valor público y un Estado que otorga subsidios, recompensa a inversores privados e intereses políticamente conectados a expensas de los contribuyentes, y debilita las mismas instituciones de las que depende la prosperidad a largo plazo. La clave de un «buen acuerdo» no reside en una participación accionaria que acapare titulares ni en un nuevo arancel. Se trata de si se utilizan las herramientas públicas para desarrollar la capacidad productiva y la resiliencia económica, y si el apoyo público está vinculado a resultados relevantes para los hogares trabajadores. Anunciar una inversión no es lo mismo que generar prosperidad. Para que la estrategia industrial funcione, los responsables políticos estadounidenses deben alinear las finanzas, las compras, la regulación y la innovación con objetivos públicos concretos. Y luego deben elaborar políticas con condiciones aplicables que generen mejores salarios, asequibilidad y rentabilidad que puedan reinvertirse en futuras innovaciones, garantizando así que, cuando el gobierno invierte, el público se beneficie de las ganancias. * Profesora en el University College London, directora fundadora del Instituto de Innovación y Propósito Público del University College London 7 Compartir FacebookTwitterWhatsAppTelegramVKEmailImprimr
Durante décadas, muchos legisladores estadounidenses han hablado como Thomas Jefferson y actuado como Alexander Hamilton. Jefferson, primer secretario de Estado y tercer presidente de Estados Unidos, abogó por un gobierno limitado; Hamilton, su primer secretario del Tesoro, abogó por el apoyo estatal activo a las industrias emergentes. La retórica política en Washington, que ensalzaba el libre mercado y la mínima intervención estatal, ha sido la de Jefferson. La realidad ha sido la de Hamilton: el gobierno invirtió en proyectos que impulsaron la competitividad y la innovación en Estados Unidos. Fábrica de acero en Arkansas Abundan los ejemplos. A partir de 1958, el Departamento de Defensa financió la investigación que dio origen a internet, y otras agencias públicas fueron la fuente de toda la tecnología que ahora se encuentra en los teléfonos inteligentes, incluyendo el GPS, las pantallas táctiles y Siri de Apple. Las inversiones de los Institutos Nacionales de la Salud (NIH), que totalizaron cientos de miles de millones de dólares a lo largo de muchos años, crearon industrias farmacéuticas enteras. Esta dinámica es la que documenté en mi libro de 2013, El Estado Emprendedor , y posteriormente en un artículo de 2015 en Foreign Affairs , «El Estado Innovador». El gobierno federal estaba dispuesto a asumir riesgos que el capital privado no asumiría y tuvo la paciencia suficiente para financiar décadas de investigación. Tuvo la visión de futuro suficiente para construir mercados a la vanguardia de la innovación. El gobierno comprendió que solo el capital público paciente y a largo plazo podía absorber la incertidumbre de la investigación transformadora; los inversores privados, sujetos a los rendimientos trimestrales, invierten sistemáticamente de forma insuficiente precisamente en los avances que impulsan el crecimiento sostenido. Durante gran parte de las últimas cuatro décadas, la opinión económica dominante ignoró en gran medida el papel estabilizador clave que desempeñó el Estado. Sucesivas administraciones y legisladores de ambos partidos desestimaron las herramientas de la política industrial por considerarlas económicamente ineficientes o políticamente sospechosas, aun cuando la innovación impulsada por el gobierno nunca desapareció. Nubarrones sobre las instituciones El resultado fue una economía en la que el Estado siguió siendo fundamental para la creación de valor, pero las ganancias se privatizaron con demasiada facilidad. Se permitió que las instituciones que debían marcar el rumbo, diseñar contratos público-privados y supervisar el rendimiento se debilitaran. No se materializó ningún acuerdo mutuo que obligara a las empresas que recibían apoyo público a reinvertir las ganancias de sus acciones y ofrecer un acceso asequible. El público financió los riesgos, pero no aseguró ni la rentabilidad del capital ni el acceso asequible a las innovaciones generadas por sus impuestos. En cambio, los inversores privados se llevaron las recompensas. Ahora, la política industrial ha vuelto a cobrar protagonismo. El presidente Joe Biden rompió por primera vez el tabú de la política industrial con una serie de medidas legislativas diseñadas para impulsar la inversión privada en semiconductores, energías limpias y manufactura avanzada. Sin embargo, su administración expandió la capacidad productiva sin garantizar que las ganancias llegaran a la clase trabajadora de forma más amplia, y esta incapacidad para traducir la inversión pública en prosperidad compartida contribuyó a la victoria del presidente Donald Trump en 2024. La administración Trump también ha adoptado la política industrial, pero la está aplicando de forma totalmente errónea. En lugar de organizar la política en torno a misiones —objetivos públicos explícitos que definen el problema a resolver y los resultados a obtener— y luego alinear las herramientas del estado para lograrlo, la ha tratado como un conjunto de acuerdos sectoriales que deben cerrarse y anunciarse. Ha eliminado las condiciones del apoyo gubernamental a la industria privada que podrían garantizar la socialización de las recompensas. El gobierno ha adquirido una participación del 10% en el fabricante de semiconductores Intel por 5.700 millones de dólares en fondos de la Ley CHIPS; una participación del 15% en la empresa de minería y procesamiento de tierras raras MP Materials por una inversión de 400 millones de dólares; una participación del 5% en Lithium Americas, la empresa que desarrolla el proyecto de litio Thacker Pass en Nevada, mediante una reestructuración de préstamos; y una «acción de oro» en US Steel, que otorga al gobierno poder de veto permanente sobre la reubicación de sedes y la deslocalización de la producción. Pero está utilizando estas participaciones accionarias sin precedentes no para dirigir la estrategia ni asegurar valor público, sino para extraer valor retroactivamente. La política industrial fracasará, tanto económica como políticamente, a menos que se organice en torno a misiones claras para crear valor público. La dirección y la disciplina son necesarias para guiar la inversión, la innovación, la regulación y las compras hacia resultados tangibles para las personas. Y cumplir una misión requiere instituciones capaces con la experiencia necesaria para diseñar contratos, coordinar entre departamentos y aprender de los resultados. Requiere condiciones exigibles para el apoyo gubernamental que garanticen que las empresas que lo reciben reinviertan en lugar de extraer, ofrezcan mejores salarios y capacitación en lugar de competir por la baja, y produzcan bienes y servicios asequibles en lugar de aplicar precios monopolísticos. Cuando el Estado socializa los riesgos mediante la financiación pública, el público debe compartir las recompensas. Un sentido de misión Se necesitaron 400.000 personas para llevar a Estados Unidos a la Luna en 1969, la mayoría trabajando en el sector privado. El gobierno marcó el rumbo al articular una misión clara y diseñar contratos de adquisición que impulsaron la innovación. El Estado actuó como un moldeador del mercado, un inversor que asume riesgos que el capital privado evita, ejerciendo paciencia durante largos ciclos de desarrollo y creando demanda estratégicamente. El resultado no fue solo el alunizaje del Apolo, sino también el GPS, las pantallas táctiles, la leche de fórmula, el aislamiento térmico doméstico y los teléfonos con cámara: todas innovaciones del sector privado que han beneficiado al público. Aunque la intervención en el mercado perdió popularidad en las décadas posteriores, la innovación impulsada por el gobierno estadounidense nunca desapareció. Desde 2018, por ejemplo, la Agencia de Proyectos de Investigación Avanzada de Defensa (DARPA) del Pentágono ha invertido más de 2.000 millones de dólares a través de su campaña «AI Next», que impulsó considerablemente la arquitectura y las técnicas subyacentes a los sistemas de IA actuales. El modelo de DARPA ha sido emulado por los Departamentos de Energía y Salud, entre otros. Dichos programas no rindieron todos sus frutos para el pueblo estadounidense, que nunca recibió recompensas acordes con las inversiones arriesgadas que subvencionaban. Considere el programa de préstamos del Departamento de Energía de la administración Obama. La empresa de energía solar Solyndra recibió una garantía de préstamo de 535 millones de dólares y se declaró en quiebra. Tesla, entonces la empresa de coches eléctricos Tesla Motors, recibió un préstamo de 465 millones de dólares y lo devolvió en 2013, nueve años antes. Entre el desembolso y el reembolso, el precio de las acciones de Tesla subió de 17 a 93 dólares. Si el gobierno hubiera tomado acciones cuando Tesla tuvo éxito, esos rendimientos habrían cubierto varias veces las pérdidas de Solyndra y financiado inversiones posteriores en innovación e infraestructura de energía limpia. Pero la administración no hizo tal exigencia. Ignoró la lógica de cartera que cualquier inversor inteligente reconocería: algunas apuestas fracasan, pero los rendimientos de los ganadores financian la siguiente ronda. La política industrial de Biden generó resultados más tangibles, incluyendo importantes inversiones privadas en manufactura. Con la Ley de CHIPS y Ciencia, la Ley de Reducción de la Inflación y la Ley de Inversión en Infraestructura y Empleo, la inversión gubernamental estratégica en cadenas de suministro de semiconductores, energía limpia y manufactura avanzada generó más de 200 mil millones de dólares en inversión privada y creó más de 80.000 empleos. Los proyectos y el empleo se distribuyeron en comunidades de todo el país, incluyendo muchos distritos que no suelen atraer inversión federal en política industrial y que durante mucho tiempo han quedado excluidos de los beneficios del crecimiento de la alta tecnología. Cuando el Estado socializa los riesgos a través de la financiación pública, el público debe compartir las recompensas. En 2022, la aprobación de la Ley CHIPS y Ciencia, y la expectativa de importantes incentivos federales para la fabricación de semiconductores con el fin de reconstruir la capacidad nacional, impulsaron a Taiwan Semiconductor Manufacturing Company (TSMC) a realizar una inversión de 40.000 millones de dólares en Arizona, la mayor inversión extranjera directa en la historia de Estados Unidos. Biden también mantuvo los aranceles de su primer mandato y aumentó las tasas sobre vehículos eléctricos, semiconductores y células solares de fabricación extranjera, vinculando explícitamente las protecciones a las inversiones en el sector manufacturero. Esta fue una política industrial de una escala no vista desde la movilización industrial de la posguerra, cuando el gobierno federal utilizó adquisiciones, planificación e inversión pública a gran escala para expandir la capacidad productiva y desarrollar industrias estratégicas a gran velocidad. Fundamentalmente, el enfoque de Biden también planteó una pregunta que las versiones anteriores de la política industrial dejaron intacta: ¿qué beneficios obtendrán los estadounidenses? ¿Qué beneficios, además de beneficiarse de la innovación, percibirán de inmediato? En el proceso de contratación de CHIPS, por ejemplo, el Departamento de Comercio incorporó cláusulas destinadas a frenar la extracción financiera, limitar el desvío de apoyo público hacia la recompra de acciones y otros pagos a los accionistas, y asegurar el beneficio público, incluyendo compromisos relacionados con las normas laborales, la formación de aprendices y el cuidado infantil para los trabajadores de la construcción, junto con mecanismos de reparto de beneficios, mediante los cuales las empresas deben compartir las ganancias extraordinarias con los contribuyentes, y mecanismos de recuperación de subvenciones, que permiten al gobierno reclamar las subvenciones si las empresas incumplen sus compromisos. La administración Biden reconoció tácitamente que las finanzas públicas no deben ser una transferencia sin condiciones del pueblo estadounidense a las empresas privadas. Pueden y deben ser una herramienta para generar resultados más amplios, garantizando que las empresas que reciben apoyo público reinviertan en capacidad productiva, mejoren los estándares para los trabajadores e implementen innovaciones que se traduzcan en asequibilidad y resiliencia para los hogares. Sin embargo, el experimento de Biden también demostró por qué la política industrial no puede juzgarse únicamente por los anuncios de inversión. El enfoque tenía limitaciones críticas. La política de la administración, centrada en la manufactura, no reconocía cómo se distribuían los empleos entre los diferentes sectores. Las plantas de semiconductores requieren una gran inversión de capital, pero la automatización significa que la manufactura nunca volverá a ser el sector que absorbía mano de obra como lo fue en el pasado. Las instalaciones de TSMC en Arizona, valoradas en 40.000 millones de dólares, crearán solo 6.000 empleos. Una estrategia centrada en la fabricación de bienes físicos presta poca atención a los sectores en los que trabaja la mayoría de los estadounidenses, como el comercio minorista, la sanidad, la educación y el cuidado de personas. Más importante aún, expandir la producción no es lo mismo que distribuir la prosperidad. La Ley CHIPS se centra en la capacidad de semiconductores, no en si los estadounidenses pueden permitirse comprar productos electrónicos. La Ley de Reducción de la Inflación subvenciona la producción de energía limpia, no las facturas de electricidad de los hogares. Los Institutos Nacionales de la Salud (NIH) invierten unos 40.000 millones de dólares anuales en investigación que genera medicamentos y avances biotecnológicos; sin embargo, los estadounidenses no pueden costear los fármacos cuyo desarrollo financiaron. Los demócratas perdieron en 2024 en parte porque el pueblo estadounidense no había percibido los beneficios de la política industrial. Las familias se enfrentaron a la inflación en los alimentos, la vivienda y la atención médica, y la conexión entre la creación de riqueza y la prosperidad vital siguió siendo débil. El modelo extractivo Trump ahora está desplegando instrumentos de política industrial como participaciones accionarias, aranceles e inversiones condicionales, pero sin la coherencia estratégica ni la capacidad institucional que las hace eficaces. Las participaciones accionarias pueden garantizar la rentabilidad pública de la inversión pública. Los aranceles pueden proteger a sectores emergentes. El apoyo condicional puede orientar el comportamiento corporativo hacia fines públicos. Sin embargo, en manos de Trump, estos instrumentos se despliegan menos como parte de una estrategia económica nacional y más como vehículos de influencia y proyección de poder. Consideremos a Intel. El gobierno obtuvo una participación del diez por ciento en la empresa no porque hubiera contribuido a su creación (la empresa se fundó en 1968 y se benefició de décadas de contratos y adquisiciones de DARPA), sino al convertir las subvenciones de la Ley CHIPS que ya se le habían prometido a Intel en participaciones de capital. Peor aún, la inversión gubernamental de 5.700 millones de dólares incluye acciones sin derecho a voto: el gobierno debe votar de acuerdo con las recomendaciones de la junta directiva de Intel, lo que elimina cualquier supervisión significativa o dirección estratégica. La inversión impide que Intel escinda su negocio de fabricación de chips, que no es rentable. Esto constituye una extracción de valor retroactiva de una empresa que el estado ayudó a construir. En lugar de financiar la próxima generación de innovación, el gobierno simplemente utiliza la propiedad para extraer rentas, al tiempo que limita la estrategia corporativa de la empresa. Más preocupante es lo que la renegociación eliminó. Bajo los términos revisados de la administración Trump, se canceló el compromiso voluntario de cinco años de Intel de renunciar a la recompra de acciones, así como las normas laborales que exigían la cooperación sindical, 150 millones de dólares en compromisos de aprendizaje y las disposiciones sobre cuidado infantil para los trabajadores de la construcción. Se eliminaron las disposiciones sobre participación en las ganancias, al igual que las disposiciones sobre recuperación de beneficios. Como lo expresó la senadora de Massachusetts Elizabeth Warren, las plantas de fabricación apoyadas «ni siquiera tienen que construirse en Estados Unidos». Lo que queda es la extracción, con poco para los trabajadores, las comunidades y el erario público. El director ejecutivo de Intel, Lip-Bu Tan, habla en un evento en Taipéi, Taiwán, mayo de 2025 Este patrón se extiende más allá de Intel. Trump ha calificado la Ley CHIPS de «horrible, horrible» e instado al Congreso a «desecharla». Su administración planea recortar 497 empleos en el Instituto Nacional de Estándares y Tecnología (NIST), organismo que supervisa la implementación de la Ley CHIPS. Sin embargo, simultáneamente busca participaciones en las mismas empresas que la ley financia, privatizando las ganancias a corto plazo y desmantelando la capacidad institucional que posibilitó la innovación estadounidense en primer lugar. La lógica es la extracción sin creación: adquirir participaciones en empresas construidas con décadas de inversión pública mientras se desfinancian las agencias que formarán a la próxima generación de innovadores. Las participaciones en el capital también generan oportunidades para la manipulación del mercado, ya que los anuncios gubernamentales pueden influir drásticamente en los precios. Cuando se supo que el gobierno planeaba adquirir una participación en Lithium Americas, las acciones subieron un 95% en un solo día. Mientras tanto, los trabajadores, cuyo trabajo e impuestos financiaron las inversiones públicas originales, no recibieron nada. Los aranceles siguen la misma lógica. En lugar de estar vinculados a un plan coherente para desarrollar la capacidad nacional, funcionan como moneda de cambio en las negociaciones bilaterales. A menudo se dirigen a bienes que Estados Unidos no puede producir fácilmente en el país, lo que aumenta los costos sin crear capacidad. La Asociación de Tecnología del Consumidor ha estimado que los teléfonos inteligentes costarían $213 adicionales por dispositivo con los aranceles propuestos por Trump a China. Los precios del café alcanzaron un récord de $8,41 por libra en julio, un aumento del 33% con respecto al año anterior, antes de que se hicieran exenciones para bienes que, como reconoció Trump, «no se pueden producir en el país». Los aranceles a los productos farmacéuticos afectarían a las cadenas de suministro ya bajo presión, lo que elevaría los precios o reduciría la disponibilidad. El empleo en fábricas en Estados Unidos ha disminuido en más de 40.000 puestos de trabajo desde abril, lo contrario de lo que aparentemente se pretende lograr con los aranceles. Lo más destructivo es que la administración ha desmantelado las mismas agencias responsables del liderazgo tecnológico de Estados Unidos. Trump está atacando laboratorios de investigación, universidades y la infraestructura institucional de la innovación estadounidense. En el Laboratorio Nacional de Energías Renovables (LNER), el laboratorio insignia del Departamento de Energía para la investigación, el desarrollo y la implementación de energías renovables y eficiencia energética, las reducciones de personal se han debido a las propuestas de recortes de fondos, lo que pone a aproximadamente un tercio de su personal en riesgo de despido. Por otra parte, la administración ha tomado medidas para cancelar 321 subvenciones que apoyaban 223 proyectos energéticos, cancelando más de 7.000 millones de dólares en fondos en varias oficinas del Departamento de Energía. Este desmantelamiento de la innovación estadounidense no se limita al ámbito civil. Aun cuando Trump exige aumentos récord en el gasto general de defensa, la financiación de ciencia y tecnología del Departamento de Defensa —las cuentas orientadas a la investigación que financian la investigación básica y aplicada— se enfrenta a un recorte propuesto del 10%, de 21.300 millones de dólares a 19.200 millones de dólares. Las acciones de Trump ilustran un modelo distintivo: instrumentos de política industrial utilizados sin un propósito público claro, al margen de cualquier marco que alinee la inversión con resultados mensurables. Se implementan sin condiciones vinculantes que obliguen a las empresas que reciben apoyo público a reinvertir, mejorar las condiciones de vida de los trabajadores, ampliar el acceso asequible y compartir las ganancias cuando los proyectos tienen éxito. Este no es un estado emprendedor que moldea los mercados hacia la prosperidad compartida. Es un estado que se atribuye beneficios y apalancamiento a las empresas con apoyo público para beneficio de inversores privados e intereses políticamente conectados, después de que los contribuyentes hayan asumido los riesgos. Entregando prosperidad Las medidas que Trump ha promulgado no crearán los sistemas públicos sólidos y bien dotados que se requieren para impulsar la innovación que genere una prosperidad generalizada. Los instrumentos de política industrial pueden ser poderosos, pero solo cuando están integrados en instituciones competentes y se utilizan para resolver problemas, en lugar de simplemente recompensar a quienes tienen acceso privilegiado. Para que la política industrial beneficie al pueblo estadounidense, la administración Trump debe exigir disciplina a los beneficiarios de la Ley CHIPS. Si el presidente pretende asegurar un buen trato para los contribuyentes, el enfoque actual —en el que el estado adquiere participaciones pasivas de capital sin derecho a voto, sin condiciones ni requisitos de reinversión— no será suficiente. Trump responde a las quejas de la clase trabajadora. La política industrial puede beneficiar a esos votantes, pero solo si los contratos exigen que la inversión pública se traduzca en mejores salarios y productos básicos más asequibles, no solo en precios bursátiles más altos. Condicionar el apoyo gubernamental no implica añadir trámites burocráticos. Es el mecanismo mediante el cual se crea valor público. La tarea ahora no es abandonar la estrategia industrial, sino hacer que funcione para el público estadounidense Una estrategia industrial eficaz debe generar riqueza mediante la inversión pública, guiada por proyectos ambiciosos modernos, misiones que establezcan objetivos públicos claros, definidos por el problema a resolver y los resultados a obtener. Esto podría implicar construir un sistema de energía limpia y resiliente que reduzca las facturas, asegurar medicamentos asequibles gracias a la innovación biomédica financiada con fondos públicos o renovar la infraestructura esencial para que los servicios básicos sean fiables y accesibles. No se trata de aumentar las ganancias en un sector específico, sino de utilizar los recursos estatales, como las finanzas, las compras, la regulación y los estándares, para catalizar la innovación y orientarla hacia resultados visibles y tangibles para la gente. La tarea ahora no consiste en abandonar la estrategia industrial, sino en hacer que beneficie al público estadounidense. Algunas condiciones, como la limitación de precios para los medicamentos desarrollados con fondos de los NIH, ayudarían a las familias a costear las innovaciones financiadas con fondos públicos. Los acuerdos de participación en las ganancias, como las participaciones accionarias, las regalías y los derechos de licencia, pueden generar rendimientos que el gobierno puede reinvertir. Las restricciones a la recompra de acciones pueden evitar que el apoyo público se desvíe hacia pagos a los accionistas, incentivando a las empresas a reinvertir en capacidad productiva. Y los requisitos salariales pueden garantizar que el dinero público beneficie a los trabajadores. La verdadera división en Washington ya no reside entre la retórica jeffersoniana y la práctica hamiltoniana. Se sitúa entre un Estado emprendedor que desarrolla capacidades y crea valor público y un Estado que otorga subsidios, recompensa a inversores privados e intereses políticamente conectados a expensas de los contribuyentes, y debilita las mismas instituciones de las que depende la prosperidad a largo plazo. La clave de un «buen acuerdo» no reside en una participación accionaria que acapare titulares ni en un nuevo arancel. Se trata de si se utilizan las herramientas públicas para desarrollar la capacidad productiva y la resiliencia económica, y si el apoyo público está vinculado a resultados relevantes para los hogares trabajadores. Anunciar una inversión no es lo mismo que generar prosperidad. Para que la estrategia industrial funcione, los responsables políticos estadounidenses deben alinear las finanzas, las compras, la regulación y la innovación con objetivos públicos concretos. Y luego deben elaborar políticas con condiciones aplicables que generen mejores salarios, asequibilidad y rentabilidad que puedan reinvertirse en futuras innovaciones, garantizando así que, cuando el gobierno invierte, el público se beneficie de las ganancias. * Profesora en el University College London, directora fundadora del Instituto de Innovación y Propósito Público del University College London
Durante décadas, muchos legisladores estadounidenses han hablado como Thomas Jefferson y actuado como Alexander Hamilton. Jefferson, primer secretario de Estado y tercer presidente de Estados Unidos, abogó por un gobierno limitado; Hamilton, su primer secretario del Tesoro, abogó por el apoyo estatal activo a las industrias emergentes. La retórica política en Washington, que ensalzaba el libre mercado y la mínima intervención estatal, ha sido la de Jefferson. La realidad ha sido la de Hamilton: el gobierno invirtió en proyectos que impulsaron la competitividad y la innovación en Estados Unidos. Fábrica de acero en Arkansas Abundan los ejemplos. A partir de 1958, el Departamento de Defensa financió la investigación que dio origen a internet, y otras agencias públicas fueron la fuente de toda la tecnología que ahora se encuentra en los teléfonos inteligentes, incluyendo el GPS, las pantallas táctiles y Siri de Apple. Las inversiones de los Institutos Nacionales de la Salud (NIH), que totalizaron cientos de miles de millones de dólares a lo largo de muchos años, crearon industrias farmacéuticas enteras. Esta dinámica es la que documenté en mi libro de 2013, El Estado Emprendedor , y posteriormente en un artículo de 2015 en Foreign Affairs , «El Estado Innovador». El gobierno federal estaba dispuesto a asumir riesgos que el capital privado no asumiría y tuvo la paciencia suficiente para financiar décadas de investigación. Tuvo la visión de futuro suficiente para construir mercados a la vanguardia de la innovación. El gobierno comprendió que solo el capital público paciente y a largo plazo podía absorber la incertidumbre de la investigación transformadora; los inversores privados, sujetos a los rendimientos trimestrales, invierten sistemáticamente de forma insuficiente precisamente en los avances que impulsan el crecimiento sostenido. Durante gran parte de las últimas cuatro décadas, la opinión económica dominante ignoró en gran medida el papel estabilizador clave que desempeñó el Estado. Sucesivas administraciones y legisladores de ambos partidos desestimaron las herramientas de la política industrial por considerarlas económicamente ineficientes o políticamente sospechosas, aun cuando la innovación impulsada por el gobierno nunca desapareció. Nubarrones sobre las instituciones El resultado fue una economía en la que el Estado siguió siendo fundamental para la creación de valor, pero las ganancias se privatizaron con demasiada facilidad. Se permitió que las instituciones que debían marcar el rumbo, diseñar contratos público-privados y supervisar el rendimiento se debilitaran. No se materializó ningún acuerdo mutuo que obligara a las empresas que recibían apoyo público a reinvertir las ganancias de sus acciones y ofrecer un acceso asequible. El público financió los riesgos, pero no aseguró ni la rentabilidad del capital ni el acceso asequible a las innovaciones generadas por sus impuestos. En cambio, los inversores privados se llevaron las recompensas. Ahora, la política industrial ha vuelto a cobrar protagonismo. El presidente Joe Biden rompió por primera vez el tabú de la política industrial con una serie de medidas legislativas diseñadas para impulsar la inversión privada en semiconductores, energías limpias y manufactura avanzada. Sin embargo, su administración expandió la capacidad productiva sin garantizar que las ganancias llegaran a la clase trabajadora de forma más amplia, y esta incapacidad para traducir la inversión pública en prosperidad compartida contribuyó a la victoria del presidente Donald Trump en 2024. La administración Trump también ha adoptado la política industrial, pero la está aplicando de forma totalmente errónea. En lugar de organizar la política en torno a misiones —objetivos públicos explícitos que definen el problema a resolver y los resultados a obtener— y luego alinear las herramientas del estado para lograrlo, la ha tratado como un conjunto de acuerdos sectoriales que deben cerrarse y anunciarse. Ha eliminado las condiciones del apoyo gubernamental a la industria privada que podrían garantizar la socialización de las recompensas. El gobierno ha adquirido una participación del 10% en el fabricante de semiconductores Intel por 5.700 millones de dólares en fondos de la Ley CHIPS; una participación del 15% en la empresa de minería y procesamiento de tierras raras MP Materials por una inversión de 400 millones de dólares; una participación del 5% en Lithium Americas, la empresa que desarrolla el proyecto de litio Thacker Pass en Nevada, mediante una reestructuración de préstamos; y una «acción de oro» en US Steel, que otorga al gobierno poder de veto permanente sobre la reubicación de sedes y la deslocalización de la producción. Pero está utilizando estas participaciones accionarias sin precedentes no para dirigir la estrategia ni asegurar valor público, sino para extraer valor retroactivamente. La política industrial fracasará, tanto económica como políticamente, a menos que se organice en torno a misiones claras para crear valor público. La dirección y la disciplina son necesarias para guiar la inversión, la innovación, la regulación y las compras hacia resultados tangibles para las personas. Y cumplir una misión requiere instituciones capaces con la experiencia necesaria para diseñar contratos, coordinar entre departamentos y aprender de los resultados. Requiere condiciones exigibles para el apoyo gubernamental que garanticen que las empresas que lo reciben reinviertan en lugar de extraer, ofrezcan mejores salarios y capacitación en lugar de competir por la baja, y produzcan bienes y servicios asequibles en lugar de aplicar precios monopolísticos. Cuando el Estado socializa los riesgos mediante la financiación pública, el público debe compartir las recompensas. Un sentido de misión Se necesitaron 400.000 personas para llevar a Estados Unidos a la Luna en 1969, la mayoría trabajando en el sector privado. El gobierno marcó el rumbo al articular una misión clara y diseñar contratos de adquisición que impulsaron la innovación. El Estado actuó como un moldeador del mercado, un inversor que asume riesgos que el capital privado evita, ejerciendo paciencia durante largos ciclos de desarrollo y creando demanda estratégicamente. El resultado no fue solo el alunizaje del Apolo, sino también el GPS, las pantallas táctiles, la leche de fórmula, el aislamiento térmico doméstico y los teléfonos con cámara: todas innovaciones del sector privado que han beneficiado al público. Aunque la intervención en el mercado perdió popularidad en las décadas posteriores, la innovación impulsada por el gobierno estadounidense nunca desapareció. Desde 2018, por ejemplo, la Agencia de Proyectos de Investigación Avanzada de Defensa (DARPA) del Pentágono ha invertido más de 2.000 millones de dólares a través de su campaña «AI Next», que impulsó considerablemente la arquitectura y las técnicas subyacentes a los sistemas de IA actuales. El modelo de DARPA ha sido emulado por los Departamentos de Energía y Salud, entre otros. Dichos programas no rindieron todos sus frutos para el pueblo estadounidense, que nunca recibió recompensas acordes con las inversiones arriesgadas que subvencionaban. Considere el programa de préstamos del Departamento de Energía de la administración Obama. La empresa de energía solar Solyndra recibió una garantía de préstamo de 535 millones de dólares y se declaró en quiebra. Tesla, entonces la empresa de coches eléctricos Tesla Motors, recibió un préstamo de 465 millones de dólares y lo devolvió en 2013, nueve años antes. Entre el desembolso y el reembolso, el precio de las acciones de Tesla subió de 17 a 93 dólares. Si el gobierno hubiera tomado acciones cuando Tesla tuvo éxito, esos rendimientos habrían cubierto varias veces las pérdidas de Solyndra y financiado inversiones posteriores en innovación e infraestructura de energía limpia. Pero la administración no hizo tal exigencia. Ignoró la lógica de cartera que cualquier inversor inteligente reconocería: algunas apuestas fracasan, pero los rendimientos de los ganadores financian la siguiente ronda. La política industrial de Biden generó resultados más tangibles, incluyendo importantes inversiones privadas en manufactura. Con la Ley de CHIPS y Ciencia, la Ley de Reducción de la Inflación y la Ley de Inversión en Infraestructura y Empleo, la inversión gubernamental estratégica en cadenas de suministro de semiconductores, energía limpia y manufactura avanzada generó más de 200 mil millones de dólares en inversión privada y creó más de 80.000 empleos. Los proyectos y el empleo se distribuyeron en comunidades de todo el país, incluyendo muchos distritos que no suelen atraer inversión federal en política industrial y que durante mucho tiempo han quedado excluidos de los beneficios del crecimiento de la alta tecnología. Cuando el Estado socializa los riesgos a través de la financiación pública, el público debe compartir las recompensas. En 2022, la aprobación de la Ley CHIPS y Ciencia, y la expectativa de importantes incentivos federales para la fabricación de semiconductores con el fin de reconstruir la capacidad nacional, impulsaron a Taiwan Semiconductor Manufacturing Company (TSMC) a realizar una inversión de 40.000 millones de dólares en Arizona, la mayor inversión extranjera directa en la historia de Estados Unidos. Biden también mantuvo los aranceles de su primer mandato y aumentó las tasas sobre vehículos eléctricos, semiconductores y células solares de fabricación extranjera, vinculando explícitamente las protecciones a las inversiones en el sector manufacturero. Esta fue una política industrial de una escala no vista desde la movilización industrial de la posguerra, cuando el gobierno federal utilizó adquisiciones, planificación e inversión pública a gran escala para expandir la capacidad productiva y desarrollar industrias estratégicas a gran velocidad. Fundamentalmente, el enfoque de Biden también planteó una pregunta que las versiones anteriores de la política industrial dejaron intacta: ¿qué beneficios obtendrán los estadounidenses? ¿Qué beneficios, además de beneficiarse de la innovación, percibirán de inmediato? En el proceso de contratación de CHIPS, por ejemplo, el Departamento de Comercio incorporó cláusulas destinadas a frenar la extracción financiera, limitar el desvío de apoyo público hacia la recompra de acciones y otros pagos a los accionistas, y asegurar el beneficio público, incluyendo compromisos relacionados con las normas laborales, la formación de aprendices y el cuidado infantil para los trabajadores de la construcción, junto con mecanismos de reparto de beneficios, mediante los cuales las empresas deben compartir las ganancias extraordinarias con los contribuyentes, y mecanismos de recuperación de subvenciones, que permiten al gobierno reclamar las subvenciones si las empresas incumplen sus compromisos. La administración Biden reconoció tácitamente que las finanzas públicas no deben ser una transferencia sin condiciones del pueblo estadounidense a las empresas privadas. Pueden y deben ser una herramienta para generar resultados más amplios, garantizando que las empresas que reciben apoyo público reinviertan en capacidad productiva, mejoren los estándares para los trabajadores e implementen innovaciones que se traduzcan en asequibilidad y resiliencia para los hogares. Sin embargo, el experimento de Biden también demostró por qué la política industrial no puede juzgarse únicamente por los anuncios de inversión. El enfoque tenía limitaciones críticas. La política de la administración, centrada en la manufactura, no reconocía cómo se distribuían los empleos entre los diferentes sectores. Las plantas de semiconductores requieren una gran inversión de capital, pero la automatización significa que la manufactura nunca volverá a ser el sector que absorbía mano de obra como lo fue en el pasado. Las instalaciones de TSMC en Arizona, valoradas en 40.000 millones de dólares, crearán solo 6.000 empleos. Una estrategia centrada en la fabricación de bienes físicos presta poca atención a los sectores en los que trabaja la mayoría de los estadounidenses, como el comercio minorista, la sanidad, la educación y el cuidado de personas. Más importante aún, expandir la producción no es lo mismo que distribuir la prosperidad. La Ley CHIPS se centra en la capacidad de semiconductores, no en si los estadounidenses pueden permitirse comprar productos electrónicos. La Ley de Reducción de la Inflación subvenciona la producción de energía limpia, no las facturas de electricidad de los hogares. Los Institutos Nacionales de la Salud (NIH) invierten unos 40.000 millones de dólares anuales en investigación que genera medicamentos y avances biotecnológicos; sin embargo, los estadounidenses no pueden costear los fármacos cuyo desarrollo financiaron. Los demócratas perdieron en 2024 en parte porque el pueblo estadounidense no había percibido los beneficios de la política industrial. Las familias se enfrentaron a la inflación en los alimentos, la vivienda y la atención médica, y la conexión entre la creación de riqueza y la prosperidad vital siguió siendo débil. El modelo extractivo Trump ahora está desplegando instrumentos de política industrial como participaciones accionarias, aranceles e inversiones condicionales, pero sin la coherencia estratégica ni la capacidad institucional que las hace eficaces. Las participaciones accionarias pueden garantizar la rentabilidad pública de la inversión pública. Los aranceles pueden proteger a sectores emergentes. El apoyo condicional puede orientar el comportamiento corporativo hacia fines públicos. Sin embargo, en manos de Trump, estos instrumentos se despliegan menos como parte de una estrategia económica nacional y más como vehículos de influencia y proyección de poder. Consideremos a Intel. El gobierno obtuvo una participación del diez por ciento en la empresa no porque hubiera contribuido a su creación (la empresa se fundó en 1968 y se benefició de décadas de contratos y adquisiciones de DARPA), sino al convertir las subvenciones de la Ley CHIPS que ya se le habían prometido a Intel en participaciones de capital. Peor aún, la inversión gubernamental de 5.700 millones de dólares incluye acciones sin derecho a voto: el gobierno debe votar de acuerdo con las recomendaciones de la junta directiva de Intel, lo que elimina cualquier supervisión significativa o dirección estratégica. La inversión impide que Intel escinda su negocio de fabricación de chips, que no es rentable. Esto constituye una extracción de valor retroactiva de una empresa que el estado ayudó a construir. En lugar de financiar la próxima generación de innovación, el gobierno simplemente utiliza la propiedad para extraer rentas, al tiempo que limita la estrategia corporativa de la empresa. Más preocupante es lo que la renegociación eliminó. Bajo los términos revisados de la administración Trump, se canceló el compromiso voluntario de cinco años de Intel de renunciar a la recompra de acciones, así como las normas laborales que exigían la cooperación sindical, 150 millones de dólares en compromisos de aprendizaje y las disposiciones sobre cuidado infantil para los trabajadores de la construcción. Se eliminaron las disposiciones sobre participación en las ganancias, al igual que las disposiciones sobre recuperación de beneficios. Como lo expresó la senadora de Massachusetts Elizabeth Warren, las plantas de fabricación apoyadas «ni siquiera tienen que construirse en Estados Unidos». Lo que queda es la extracción, con poco para los trabajadores, las comunidades y el erario público. El director ejecutivo de Intel, Lip-Bu Tan, habla en un evento en Taipéi, Taiwán, mayo de 2025 Este patrón se extiende más allá de Intel. Trump ha calificado la Ley CHIPS de «horrible, horrible» e instado al Congreso a «desecharla». Su administración planea recortar 497 empleos en el Instituto Nacional de Estándares y Tecnología (NIST), organismo que supervisa la implementación de la Ley CHIPS. Sin embargo, simultáneamente busca participaciones en las mismas empresas que la ley financia, privatizando las ganancias a corto plazo y desmantelando la capacidad institucional que posibilitó la innovación estadounidense en primer lugar. La lógica es la extracción sin creación: adquirir participaciones en empresas construidas con décadas de inversión pública mientras se desfinancian las agencias que formarán a la próxima generación de innovadores. Las participaciones en el capital también generan oportunidades para la manipulación del mercado, ya que los anuncios gubernamentales pueden influir drásticamente en los precios. Cuando se supo que el gobierno planeaba adquirir una participación en Lithium Americas, las acciones subieron un 95% en un solo día. Mientras tanto, los trabajadores, cuyo trabajo e impuestos financiaron las inversiones públicas originales, no recibieron nada. Los aranceles siguen la misma lógica. En lugar de estar vinculados a un plan coherente para desarrollar la capacidad nacional, funcionan como moneda de cambio en las negociaciones bilaterales. A menudo se dirigen a bienes que Estados Unidos no puede producir fácilmente en el país, lo que aumenta los costos sin crear capacidad. La Asociación de Tecnología del Consumidor ha estimado que los teléfonos inteligentes costarían $213 adicionales por dispositivo con los aranceles propuestos por Trump a China. Los precios del café alcanzaron un récord de $8,41 por libra en julio, un aumento del 33% con respecto al año anterior, antes de que se hicieran exenciones para bienes que, como reconoció Trump, «no se pueden producir en el país». Los aranceles a los productos farmacéuticos afectarían a las cadenas de suministro ya bajo presión, lo que elevaría los precios o reduciría la disponibilidad. El empleo en fábricas en Estados Unidos ha disminuido en más de 40.000 puestos de trabajo desde abril, lo contrario de lo que aparentemente se pretende lograr con los aranceles. Lo más destructivo es que la administración ha desmantelado las mismas agencias responsables del liderazgo tecnológico de Estados Unidos. Trump está atacando laboratorios de investigación, universidades y la infraestructura institucional de la innovación estadounidense. En el Laboratorio Nacional de Energías Renovables (LNER), el laboratorio insignia del Departamento de Energía para la investigación, el desarrollo y la implementación de energías renovables y eficiencia energética, las reducciones de personal se han debido a las propuestas de recortes de fondos, lo que pone a aproximadamente un tercio de su personal en riesgo de despido. Por otra parte, la administración ha tomado medidas para cancelar 321 subvenciones que apoyaban 223 proyectos energéticos, cancelando más de 7.000 millones de dólares en fondos en varias oficinas del Departamento de Energía. Este desmantelamiento de la innovación estadounidense no se limita al ámbito civil. Aun cuando Trump exige aumentos récord en el gasto general de defensa, la financiación de ciencia y tecnología del Departamento de Defensa —las cuentas orientadas a la investigación que financian la investigación básica y aplicada— se enfrenta a un recorte propuesto del 10%, de 21.300 millones de dólares a 19.200 millones de dólares. Las acciones de Trump ilustran un modelo distintivo: instrumentos de política industrial utilizados sin un propósito público claro, al margen de cualquier marco que alinee la inversión con resultados mensurables. Se implementan sin condiciones vinculantes que obliguen a las empresas que reciben apoyo público a reinvertir, mejorar las condiciones de vida de los trabajadores, ampliar el acceso asequible y compartir las ganancias cuando los proyectos tienen éxito. Este no es un estado emprendedor que moldea los mercados hacia la prosperidad compartida. Es un estado que se atribuye beneficios y apalancamiento a las empresas con apoyo público para beneficio de inversores privados e intereses políticamente conectados, después de que los contribuyentes hayan asumido los riesgos. Entregando prosperidad Las medidas que Trump ha promulgado no crearán los sistemas públicos sólidos y bien dotados que se requieren para impulsar la innovación que genere una prosperidad generalizada. Los instrumentos de política industrial pueden ser poderosos, pero solo cuando están integrados en instituciones competentes y se utilizan para resolver problemas, en lugar de simplemente recompensar a quienes tienen acceso privilegiado. Para que la política industrial beneficie al pueblo estadounidense, la administración Trump debe exigir disciplina a los beneficiarios de la Ley CHIPS. Si el presidente pretende asegurar un buen trato para los contribuyentes, el enfoque actual —en el que el estado adquiere participaciones pasivas de capital sin derecho a voto, sin condiciones ni requisitos de reinversión— no será suficiente. Trump responde a las quejas de la clase trabajadora. La política industrial puede beneficiar a esos votantes, pero solo si los contratos exigen que la inversión pública se traduzca en mejores salarios y productos básicos más asequibles, no solo en precios bursátiles más altos. Condicionar el apoyo gubernamental no implica añadir trámites burocráticos. Es el mecanismo mediante el cual se crea valor público. La tarea ahora no es abandonar la estrategia industrial, sino hacer que funcione para el público estadounidense Una estrategia industrial eficaz debe generar riqueza mediante la inversión pública, guiada por proyectos ambiciosos modernos, misiones que establezcan objetivos públicos claros, definidos por el problema a resolver y los resultados a obtener. Esto podría implicar construir un sistema de energía limpia y resiliente que reduzca las facturas, asegurar medicamentos asequibles gracias a la innovación biomédica financiada con fondos públicos o renovar la infraestructura esencial para que los servicios básicos sean fiables y accesibles. No se trata de aumentar las ganancias en un sector específico, sino de utilizar los recursos estatales, como las finanzas, las compras, la regulación y los estándares, para catalizar la innovación y orientarla hacia resultados visibles y tangibles para la gente. La tarea ahora no consiste en abandonar la estrategia industrial, sino en hacer que beneficie al público estadounidense. Algunas condiciones, como la limitación de precios para los medicamentos desarrollados con fondos de los NIH, ayudarían a las familias a costear las innovaciones financiadas con fondos públicos. Los acuerdos de participación en las ganancias, como las participaciones accionarias, las regalías y los derechos de licencia, pueden generar rendimientos que el gobierno puede reinvertir. Las restricciones a la recompra de acciones pueden evitar que el apoyo público se desvíe hacia pagos a los accionistas, incentivando a las empresas a reinvertir en capacidad productiva. Y los requisitos salariales pueden garantizar que el dinero público beneficie a los trabajadores. La verdadera división en Washington ya no reside entre la retórica jeffersoniana y la práctica hamiltoniana. Se sitúa entre un Estado emprendedor que desarrolla capacidades y crea valor público y un Estado que otorga subsidios, recompensa a inversores privados e intereses políticamente conectados a expensas de los contribuyentes, y debilita las mismas instituciones de las que depende la prosperidad a largo plazo. La clave de un «buen acuerdo» no reside en una participación accionaria que acapare titulares ni en un nuevo arancel. Se trata de si se utilizan las herramientas públicas para desarrollar la capacidad productiva y la resiliencia económica, y si el apoyo público está vinculado a resultados relevantes para los hogares trabajadores. Anunciar una inversión no es lo mismo que generar prosperidad. Para que la estrategia industrial funcione, los responsables políticos estadounidenses deben alinear las finanzas, las compras, la regulación y la innovación con objetivos públicos concretos. Y luego deben elaborar políticas con condiciones aplicables que generen mejores salarios, asequibilidad y rentabilidad que puedan reinvertirse en futuras innovaciones, garantizando así que, cuando el gobierno invierte, el público se beneficie de las ganancias. * Profesora en el University College London, directora fundadora del Instituto de Innovación y Propósito Público del University College London
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