Las cuasi alianzas de Estados Unidos

Durante su exitosa campaña presidencial estadounidense de 2024, Donald Trump aseguró a los votantes que pondría fin a las guerras en Ucrania y Gaza, tal vez incluso antes de asumir el cargo. Pero ambos conflictos se prolongaron con un gran costo humano, y la diplomacia avanzó solo a trompicones. Nueve meses después de asumir la presidencia, Trump finalmente negoció un alto el fuego entre Israel y Hamás, pero solo después de presidir la ruptura de la tregua que heredó del presidente Joe Biden y una creciente crisis humanitaria en Gaza.

La guerra en Ucrania, mientras tanto, continúa sin cesar

Estos desafíos no son exclusivos de Trump; también atormentaron a Biden.  De hecho, la dificultad de poner fin a ambas guerras ilustra los dilemas estratégicos que enfrenta Estados Unidos al gestionar un subconjunto pequeño pero crucial de sus socios: los llamados cuasi aliados. Los cuasi aliados —que, desde el final de la Segunda Guerra Mundial, Estados Unidos ha cultivado a medida que ha construido su sistema de alianzas— son más que socios, pero menos que aliados por tratado. Tienen un estatus especial en Washington, pero carecen de la característica de una alianza que más importa: una garantía de seguridad formal de Estados Unidos.

Las recientes guerras en Ucrania y Oriente Medio han situado a los cuasi aliados en el centro de la política exterior estadounidense. Estados Unidos ha apoyado a Ucrania en su resistencia al intento de subyugación por parte de Rusia, enviando armamento avanzado por valor de miles de millones de dólares a sus fuerzas armadas. Ucrania ha mantenido su soberanía e independencia política, mientras que Rusia ha sufrido más de un millón de bajas militares y pérdidas materiales significativas; resultados logrados sin un conflicto directo entre Moscú y Washington.

En Oriente Medio, Estados Unidos ha facilitado una campaña liderada por Israel que retrasó el programa nuclear iraní y desarticuló su red regional de grupos armados interpuestos, si bien estas operaciones también agravaron la catástrofe humanitaria en Gaza. Este historial pone de manifiesto las ventajas de apoyar a cuasi aliados fuertes en la primera línea de la geopolítica: estas relaciones permiten a Estados Unidos promover sus intereses en regiones clave a través de medios indirectos y menos costosos.

Pero los intentos de Estados Unidos por gestionar su papel en estas guerras también han puesto de relieve dilemas estratégicos endémicos de las cuasi alianzas y particularmente pronunciados en tiempos de guerra. Si Trump quiere cumplir su objetivo de traer la paz a Oriente Medio y Europa, su administración necesita gestionar mejor estos dilemas. Y la experiencia de Washington con Ucrania e Israel debería servir de base para la planificación de una contingencia de alto riesgo que involucre a Taiwán, otro cuasi aliado en una región peligrosa.

Esta promesa de que un ataque contra uno es un ataque contra todos respalda la seguridad de los aliados y extiende el paraguas nuclear estadounidense. Los socios, por el contrario, pueden recibir asistencia de seguridad de Estados Unidos, pero no dan por sentado que el ejército estadounidense acudiría en su ayuda si fueran atacados.

Los cuasi aliados representan una tercera categoría incómoda. Se trata de países a través de los cuales Estados Unidos ve oportunidades para promover sus intereses. Pueden recibir entrenamiento y asistencia militar significativos, albergar una gran presencia de tropas estadounidenses y coordinarse estrechamente con Washington. Algunos incluso gozan de una confusa designación, otorgada por el presidente, como «aliado importante no perteneciente a la OTAN», lo que no implica un compromiso de seguridad.

Y, a diferencia de los socios, el alcance y la magnitud de la inversión de Washington en su seguridad crean ambigüedad en torno a si Estados Unidos intervendría para defender a los cuasi aliados en caso de ser atacados, y en qué medida lo haría De hecho, Estados Unidos ha defendido ocasionalmente a sus cuasi aliados, como cuando ayudó a Israel a repeler dos ataques aéreos iraníes en 2024 y nuevamente durante la guerra entre Irán e Israel en junio.

Sin embargo, existen razones de peso por las que Estados Unidos evita extender el tipo de compromiso de defensa mutua que consolidaría una alianza formal, entre ellas, la preocupación por verse involucrado en una región inestable, provocar a un adversario o comprometerse a defender a un socio que podría no seguir las políticas preferidas de Washington. Esta ambigüedad convierte a las cuasi alianzas en instrumentos de disuasión y reafirmación menos eficaces que las alianzas formales, y ayuda a explicar por qué los cuasi aliados son más vulnerables a la agresión externa que los aliados formales.

A pesar de la profunda inversión de Washington en estas relaciones, los cuasi aliados a menudo tienen intereses que divergen de los de EEUU. Los líderes de los cuasi aliados tienen sus propias agendas y política interna, especialmente cuando su país está en guerra. Estados Unidos ha experimentado repetidamente estas dinámicas con Ucrania e Israel, un desafío que presencié de primera mano como alto funcionario en la Casa Blanca de Biden. En ambos casos, la política estadounidense buscó permitir que los cuasi aliados persiguieran objetivos comunes mientras gestionaban los desacuerdos sobre la estrategia diplomática y militar.

Los cuasi aliados tienen un estatus especial en Washington

Durante la campaña de contraofensiva de Ucrania contra Rusia en 2022, los líderes militares ucranianos y estadounidenses desarrollaron conjuntamente una estrategia para penetrar las líneas defensivas rusas en Jersón y tomar territorio que permitiera a las fuerzas ucranianas romper el puente terrestre que conecta Crimea con la Ucrania ocupada. Sin embargo, este plan fracasó al enfrentarse a la comprensible aversión a las pérdidas de Ucrania (penetrar las defensas rusas habría sido una empresa excepcionalmente sangrienta) y a las rivalidades que distraían entre los comandantes y el liderazgo político ucranianos.

A pesar de la cuidadosa planificación conjunta, los responsables políticos estadounidenses pudieron hacer poco para obligar a Ucrania a llevar a cabo la campaña. Los imperativos políticos internos también han impedido que el presidente ucraniano, Volodymyr Zelensky, tomara el doloroso pero necesario paso de reducir la edad de reclutamiento de 25 a 18 años para abordar la escasez de mano de obra, lo que a su vez ha exacerbado la demanda de material militar de Estados Unidos y Europa

El dilema de los intereses divergentes también ha puesto a prueba la política estadounidense hacia Israel desde el 7 de octubre de 2023. El atroz ataque de Hamás se produjo en un momento en que el primer ministro israelí, Benjamín Netanyahu, era políticamente vulnerable y se enfrentaba a graves cargos de corrupción.

Ha logrado mantenerse en el poder con destreza, a menudo tomando medidas a las que se opone Washington: restringir la ayuda humanitaria a Gaza, expandir los asentamientos en Cisjordania e intensificar los ataques contra Irán y Hezbolá, su milicia libanesa subsidiaria. Los últimos dos años han expuesto, por lo tanto, diferencias políticas reales, así como los límites de la influencia estadounidense sobre la toma de decisiones israelí.

Jugarse el pellejo

Estados Unidos también puede diferir de sus cuasi aliados en la forma de evaluar o gestionar el riesgo de escalada. Aunque Washington puede tener un fuerte interés estratégico en el resultado de las guerras que involucran a cuasi aliados, puede optar por calibrar su participación. Para el cuasi aliado, lo que está en juego siempre es mayor y, a menudo, existencial. Pueden estar más dispuestos a arriesgarse con medidas que podrían conducir a una escalada significativa, incluidas acciones que podrían arrastrar a sus patrocinadores a un conflicto directo. Y, en algunos casos, el enredo es el objetivo

La mayor tolerancia al riesgo de Kiev generó fricciones en la relación entre Estados Unidos y Ucrania desde los primeros meses de la invasión rusa. Durante la administración Biden, los líderes ucranianos tenían una lista de deseos constante de sistemas de armas cada vez más avanzados. Los misiles de largo alcance conocidos como ATACMS (Sistema de Misiles Tácticos del Ejército) encabezaban la lista y, a diferencia de otros sistemas sofisticados solicitados por los ucranianos, estos prometían una utilidad militar real.

Sin embargo, los funcionarios de Biden creían que proporcionar estos misiles conllevaba riesgos para la preparación militar estadounidense y la posibilidad de una escalada. El posterior tira y afloja entre Kiev y Washington, que se prolongó durante años, desvió la atención de otros debates políticos y de las necesidades militares ucranianas.

Para cuando Biden autorizó el envío de un número limitado de ATACMS a Ucrania en abril de 2024, con claras restricciones sobre su uso, las armas ofrecían ventajas tácticas, pero no supusieron un avance estratégico. Una dinámica similar se desarrolló, aunque con menor visibilidad pública, cuando Ucrania solicitó repetidamente permiso para utilizar equipo estadounidense para atacar territorio ruso. Finalmente, Ucrania obtuvo la limitada aquiescencia de Estados Unidos.

En ambos casos, Ucrania estaba dispuesta a arriesgarse para obtener victorias militares o incluso para levantar la moral, y probablemente habría aceptado una intervención militar directa de Estados Unidos, mientras que Washington buscaba satisfacer las necesidades militares de Kiev y evitar el tipo de escalada que involucraría directamente a Estados Unidos o a la OTAN en la guerra. Los intentos de resolver esta tensión dieron como resultado políticas subóptimas para ambas partes: Washington aceptó más riesgos de los que deseaba, pero no los suficientes para darle a Ucrania un impulso decisivo

Estados Unidos ha manejado tensiones similares con Israel en sus recientes guerras con Hezbolá e Irán. En los días inmediatamente posteriores al 7 de octubre, Biden disuadió a los líderes israelíes de lanzar un ataque preventivo contra Hezbolá y rechazó la solicitud de Netanyahu de participación militar estadounidense en el ataque, argumentando que desencadenaría una tormenta de fuego regional en un momento en que Israel no estaba preparado para una guerra en múltiples frentes.

En abril de 2024, después de que Irán lanzara su primer ataque aéreo contra Israel, Biden le dijo a Netanyahu que Estados Unidos no apoyaría un contraataque israelí contra Irán, instándolo a tomar el fracaso del ataque iraní como una victoria, gracias a las operaciones defensivas conjuntas. Netanyahu aceptó parcialmente este consejo, atacando un sitio estratégico de defensa aérea dentro de Irán sin reclamar públicamente el mérito del ataque

Cuando Trump asumió el cargo, señaló claramente una fuerte preferencia por abordar el programa nuclear iraní por medios diplomáticos. Sin embargo, Israel lanzó una campaña militar contra Irán. El hecho de que solo el ejército estadounidense tuviera bombas capaces de penetrar las instalaciones nucleares iraníes significaba que Netanyahu apostaba por la eventual participación de Washington, una apuesta que dio sus frutos en junio, cuando Trump autorizó los ataques estadounidenses. De todos los puntos en los que divergen los intereses entre Estados Unidos y sus cuasi aliados, la escalada y la tolerancia al riesgo son las áreas de mayor riesgo porque el peligro de enredo es el mayor.

Los límites de la influencia

Si el poder relativo y la dependencia material se tradujeran fácilmente en influencia, Estados Unidos tendría una influencia abrumadora sobre sus cuasi aliados, lo que resultaría en la capacidad de gestionar la tensión a través de medios coercitivos, como la retención de armas, y de dictar las decisiones en tiempos de guerra. Pero la realidad es más complicada. La relación entre Estados Unidos y su cuasi aliado es en sí misma un centro de gravedad, especialmente en tiempos de guerra: si la relación se deteriora, la ruptura beneficia al adversario

Cuando los cuasi aliados libran guerras prolongadas, la forma más eficaz para que Estados Unidos asegure el resultado deseado es ayudar a su socio a ganar la guerra directamente o convencer al adversario de que el apoyo continuará fluyendo hasta que se alcance un acuerdo negociado favorable. Estas dinámicas dificultan retener el apoyo militar vital como herramienta de presión para influir en cómo lucha un cuasi aliado y qué paz aceptará. Y hace que las guerras que implican apoyo a cuasi aliados sean difíciles de terminar.

En su intento por poner fin a la guerra en Ucrania, Trump calculó que la dependencia de Ucrania de Estados Unidos significaba que podía intimidar a Kiev para que aceptara un acuerdo negociado que favoreciera enormemente a Moscú. Trump puso a prueba esta hipótesis reprendiendo públicamente a Zelensky en el Despacho Oval y luego cortando la asistencia militar y de inteligencia. Sin embargo, en lugar de coaccionar a Ucrania para que hiciera concesiones que pusieran fin a la guerra, esta maniobra solo puso de relieve la fragilidad de los lazos entre Kiev y Washington bajo la administración Trump y llevó al Kremlin a redoblar su estrategia de recalcitrancia diplomática e intensificar la presión militar

Biden adoptó el enfoque opuesto. En 2022, Estados Unidos y sus aliados del G-7 declararon su intención de apoyar a Ucrania “durante el tiempo que sea necesario”. Este compromiso y el apoyo constante que le siguió reforzaron la voluntad de Ucrania de luchar y dejaron claro que el tiempo no estaba del lado de Rusia. Pero ocultó dos realidades difíciles: que el Congreso no mantendría indefinidamente miles de millones de dólares en apoyo a Ucrania y que poner fin a la guerra inevitablemente requeriría presionar a Kiev para que abandonara su inalcanzable objetivo a corto plazo de restaurar su frontera anterior a la invasión

Washington necesita mejores respuestas a estos dilemas estratégicos.

Los esfuerzos de Estados Unidos por utilizar su influencia para moderar las ambiciones bélicas maximalistas de Israel y poner fin a la guerra en Gaza siempre estuvieron plagados de dificultades, las cuales se agravaron a medida que la calamidad humanitaria en Gaza se intensificaba. El gobierno de Biden se debatió continuamente sobre si condicionar el apoyo militar a Israel y, de ser así, cómo hacerlo, en un momento en que Israel seguía bajo la amenaza de Irán y Hezbolá. Estuvo a punto de hacerlo en mayo de 2024, ante la previsión de importantes operaciones militares israelíes en Rafah. Preocupado de que esta medida pusiera en peligro a casi un millón de civiles y socavara las perspectivas de un alto el fuego, Biden proclamó que no suministraría las armas para la ofensiva y suspendió la entrega de bombas de 907 kilos.

Los funcionarios de Biden finalmente lograron persuadir a Israel para que redujera la escala de su operación en Rafah, uno de los varios éxitos modestos en el uso de la presión para mejorar la situación humanitaria en Gaza, y nunca reanudaron la entrega de bombas de 907 kilos. Sin embargo, la preocupación del gobierno por limitar el apoyo a Israel mientras enfrentaba otras amenazas regionales restringió las opciones para imponer nuevas restricciones.

Trump ha adoptado un enfoque muy diferente. Durante sus primeros nueve meses en el cargo, en gran medida le dio a Israel carta blanca para llevar a cabo sus operaciones en Gaza como deseara, respaldando efectivamente su decisión de reiniciar la guerra en marzo después de un alto el fuego, detener las entregas de ayuda humanitaria y avanzar hacia la ciudad de Gaza. Pero después de que Israel intentara matar a negociadores de Hamás con un ataque aéreo en septiembre en Qatar, Trump cambió de rumbo y presionó a Netanyahu para que aceptara un alto el fuego.

Con una amenaza creíble, aunque aparentemente no específica, de abandono, Trump obligó a Netanyahu a aceptar elementos de un plan de paz al que se había opuesto anteriormente y a pausar la guerra. Aunque la relación de Estados Unidos con Israel es la más políticamente cargada, Estados Unidos siempre se enfrentará a disyuntivas entre los beneficios estratégicos del apoyo pleno a los cuasi aliados y la tentación de convertir ese apoyo en una influencia significativa sobre la toma de decisiones militares y diplomáticas.

Enhebrando la aguja

Los dilemas estratégicos que plantean las cuasi alianzas resultan sumamente frustrantes para los responsables políticos. Sin embargo, llegaron para quedarse. Poner fin a la guerra en Ucrania en términos favorables y preservar una frágil tregua en Gaza exigirá una hábil gestión de estos dilemas. Varias lecciones se desprenden de la reciente experiencia de Estados Unidos con Ucrania e Israel. En primer lugar, los líderes se enfrentan a la tentación de disimular las diferencias y exagerar la convergencia de intereses, especialmente cuando ayudan a defender a un socio cercano de una agresión brutal.

Pero Washington solo debería comprometerse a apoyar a cuasi aliados en guerras si estos tienen objetivos claramente definidos que se correspondan estrechamente con los suyos. Una vez que Estados Unidos decide brindar dicho apoyo, debería establecer mecanismos para alinear prioridades y gestionar las discrepancias de forma privada. Entre los modelos a seguir se incluyen los canales de planificación militar entre Estados Unidos y Ucrania y el diálogo estratégico entre Estados Unidos e Israel sobre Irán, liderado por los asesores de seguridad nacional. Y una comunicación clara a nivel de liderazgo es fundamental.

Los responsables políticos también deberían diseñar formas creíbles de influencia para moldear el comportamiento de los cuasi aliados. La asistencia en materia de seguridad debería calibrarse estratégicamente, un replanteamiento que enfatice los intereses estadounidenses en lugar de las connotaciones coercitivas de la condicionalidad de la ayuda. Dicho proceso comienza con la transmisión por escrito de expectativas claras, como las restricciones de uso final del equipo militar estadounidense. Incluso las infracciones menores deberían abordarse con prontitud para crear una expectativa de cumplimiento.

Si la Casa Blanca mantiene una cadencia regular de revisiones de las entregas de armas estadounidenses, puede garantizar mejor que el ritmo y el contenido de estas transferencias estén alineados con los objetivos políticos y los requisitos legales, y no se realicen de forma automática. El Congreso es un socio esencial: puede legislar restricciones por sí mismo, así como ayudar a preservar las relaciones a nivel de líderes al delegar la culpa al Capitolio

Una comunicación pública cuidadosa puede facilitar todo esto. Es crucial proyectar un fuerte apoyo a los cuasi aliados y explicar ese apoyo al público estadounidense sin crear compromisos que resulten políticamente costosos de retractar. Con demasiada frecuencia, los críticos de la sólida política de Biden hacia Ucrania se aferraron a la diferencia entre su retórica grandilocuente y sus bien fundadas preocupaciones sobre la escalada. Adherirse a una política que establece que no debe haber “ninguna discrepancia” entre Estados Unidos y su cuasi aliado es un error porque crea una elección imposible entre enterrar el desacuerdo y absorber las repercusiones políticas asociadas con una ruptura pública

Un conflicto aún más trascendental, que involucra a un cuasi aliado, podría estar gestándose en el horizonte: una guerra entre China y Taiwán. Estados Unidos podría convertirse rápidamente en un combatiente directo en dicho conflicto, asumiendo un riesgo mucho mayor, pero también ejerciendo una influencia mucho mayor sobre el curso y el resultado de la guerra.

Sin embargo, incluso si Estados Unidos interviene directamente en favor de Taiwán, resurgirían los dilemas propios de una cuasi alianza: intereses divergentes e incentivos políticos internos, especialmente dada la alta polarización política de Taiwán; medidas de escalada por parte de Taipéi que podrían socavar los esfuerzos de Washington por gestionar cuidadosamente el riesgo; y la dificultad de encontrar una solución mutuamente aceptable.

Todos estos desafíos hacen crucial la coordinación discreta en tiempos de paz entre Washington y Taipéi para lograr un consenso en torno a planes militares y objetivos bélicos, procedimientos para la gestión de la escalada y la comunicación con Pekín, así como las condiciones para poner fin a una guerra.

Los líderes no pueden ignorar a amigos cercanos como Israel, Taiwán y Ucrania, que se encuentran en puntos críticos de geopolítica explosiva; tampoco beneficiaría a Estados Unidos hacerlo. Pero para promover los intereses estadounidenses, Washington necesita mejores respuestas a los dilemas estratégicos inherentes a la gestión de cuasi alianzas. Solo al abordar los éxitos y fracasos recientes, los responsables políticos pueden desarrollar una mejor estrategia.

*Investigadora principal de política exterior estadounidense en el Consejo de Relaciones Exteriores. Fue subsecretaria adjunta del presidente y subasesora principal de seguridad nacional del vicepresidente durante la administración Biden. Publicado en Foreign Affairs