En 1893, pocas décadas después del tendido del primer cable transatlántico, Rudyard Kipling publicó un poema sobre las maravillas de «Los cables de aguas profundas». A medida que la comunicación se volvía casi instantánea, Kipling anunció una conectividad antes inimaginable, escribiendo: «¡Seamos uno!».
Más de un siglo después, las líneas telegráficas han dado paso a los cables de fibra óptica, pero su promesa unificadora prácticamente se ha desvanecido. El lecho marino se ha convertido en un escenario de competencia, sabotaje y vigilancia entre grandes potencias. Los cables de datos de fibra óptica transportan el 99% del tráfico digital transoceánico, incluyendo flujos financieros y comunicaciones gubernamentales, diplomáticas y militares.
Pero a medida que aumentan los riesgos y se erosiona la confianza, el cableado global se está fragmentando en bloques liderados por Estados Unidos, China y países no alineados, con rutas y desembarques que reflejan cada vez más la alineación geopolítica en lugar de la lógica comercial.
Las vulnerabilidades de la infraestructura submarina crítica son especialmente pronunciadas en Europa. Las explosiones del gasoducto Nord Stream en septiembre de 2022 en el mar Báltico atrajeron la atención mundial sobre estos riesgos. Incidentes posteriores en el Báltico, incluyendo los daños que los investigadores atribuyeron a un buque vinculado a China, mostraron cómo los actores de una región pueden poner en peligro la infraestructura de otra. El aumento de la actividad de buques y submarinos en las rutas del Atlántico y el Báltico también ha aumentado la preocupación por la vigilancia submarina, ya que los adversarios mapean y monitorean rutas de cables críticos.
Asia se enfrenta a riesgos similares, aunque atraen menos atención. Taiwán reporta entre siete y ocho roturas de cables al año, la mayoría vinculadas a China, como parte de la campaña coercitiva más amplia de Pekín contra la isla. 
En marzo, Pekín presentó un cortador de cables de aguas profundas que es compatible con sumergibles sin tripulación y capaz de cortar cables a profundidades de más de 4.000 metros, el doble de la profundidad operativa de los sistemas de comunicación submarinos. Sin embargo, a medida que los incidentes se vuelven más frecuentes y aumenta la capacidad de interferencia, a los Estados les resulta difícil atribuir los cortes de cables a actores específicos y exigir responsabilidades a los responsables.
Sin embargo, la implementación nacional de la Convención no siempre se ajusta a sus requisitos. Por ejemplo, si bien China ratificó la Convención en 1996, sus Disposiciones de 1989 que Rigen el Tendido de Cables y Tuberías Submarinas contradicen directamente la convención al exigir a las empresas extranjeras obtener el consentimiento para el tendido de cables a través de su plataforma continental, así como para su mantenimiento o reparación.
El marco legal que rige los cables submarinos también sufre de fallas estructurales. Los países a menudo tienen dificultades para responsabilizar a los perpetradores por daños deliberados a los cables submarinos debido a los límites jurisdiccionales en la CONVEMAR, la débil aplicación por parte del estado del pabellón y las dificultades para atribuir incidentes a los actores. Si los incidentes ocurren más allá de las aguas territoriales de un estado costero, entonces solo el país en el que está registrado un buque sospechoso (el estado del pabellón) tiene jurisdicción para investigar y procesar a cualquier actor sospechoso de causar daños a los cables.
Pero muchos buques comerciales están registrados en regímenes que carecen de la voluntad o la capacidad para actuar. Esto se puso de relieve en octubre, cuando un tribunal finlandés desestimó los cargos de sabotaje contra la tripulación del Eagle S, un petrolero vinculado a Rusia sospechoso de cortar cinco cables críticos del Báltico, por motivos jurisdiccionales porque el incidente había ocurrido más allá de las aguas territoriales de Finlandia. El estado del pabellón del buque, las Islas Cook, no ha iniciado ningún procedimiento.
Incluso cuando existe la voluntad y la capacidad para procesar, el éxito del proceso judicial sigue siendo difícil. La atribución —vincular el daño a un buque o tripulación en particular— suele ser difícil, y responsabilizar al Estado patrocinador es aún más difícil, ya que requiere prueba de que el acto se llevó a cabo bajo las instrucciones del Estado o de que este tenía el control del buque o la tripulación.
La experiencia de Taiwán pone de relieve la dificultad habitual de la atribución. A pesar de la intensificación de la vigilancia en respuesta a los frecuentes daños a los cables, Taiwán logró su primer procesamiento exitoso apenas este verano, cuando un capitán chino de un buque con bandera de Togo fue condenado a tres años de prisión tras ser declarado culpable de dañar intencionalmente cables de comunicación submarinos a cinco millas náuticas de la costa taiwanesa.
Los expertos también discrepan sobre si el sabotaje de cables puede procesarse como piratería, terrorismo o incluso como uso de la fuerza o ataque armado, lo que podría ofrecer bases alternativas para acciones legales. Las plataformas no tripuladas, por su parte, introducen una capa adicional de complejidad. No está claro, por ejemplo, si constituyen «buques» y, por lo tanto, generan obligaciones del Estado de abanderamiento, y la ausencia de tripulación complica aún más la ya de por sí compleja cuestión de la atribución.
La CONVEMAR también presenta lagunas que los países pueden explotar fácilmente. Por ejemplo, la jurisdicción de un estado costero sobre la protección del medio marino en sus zonas económicas exclusivas le permite exigir evaluaciones de impacto ambiental, lo que puede retrasar indefinidamente las obras de cableado. En la plataforma continental, su derecho a tomar «medidas razonables» para proteger los recursos puede bloquear, retrasar o condicionar el tendido, el mantenimiento y la reparación de cables. Dado que un solo cable suele cruzar múltiples zonas y jurisdicciones marítimas, existen múltiples oportunidades de obstrucción.
La mundanidad de esta obstrucción burocrática oculta sus graves consecuencias. Las objeciones chinas y los obstáculos para la obtención de permisos retrasaron el Cable 2 del Sudeste Asiático-Japón más de un año antes de su lanzamiento en julio; estos desafíos también han frenado otros proyectos. Las conversaciones recientes en la región sobre interconectores eléctricos submarinos, cruciales para la resiliencia y la seguridad energéticas, revelan que los gobiernos están optando por evitar por completo el Mar de China Meridional en lugar de solicitar la autorización de China.
Los sistemas conectados con Estados Unidos, Apricot y Echo, se diseñaron originalmente para cruzar el Mar de China Meridional, pero se rediseñaron para evitarlo, lo que aumentó la distancia y el costo, en medio de la preocupación por los retrasos en la obtención de permisos y los riesgos de seguridad asociados a la operación en las zonas marítimas reclamadas por China.
Mientras tanto, las soluciones amparadas por la Convención suelen ser impracticables. Los propietarios de cables privados deben confiar en la actuación de sus gobiernos. Sin embargo, el sistema de resolución de disputas entre Estados en virtud de la Convención es lento, limitado cuando se aplican excepciones y políticamente complejo. Hasta la fecha, ningún Estado ha interpuesto una demanda en virtud de la Convención únicamente por interferencias en cables submarinos.
Las deficiencias institucionales agravan estos problemas. El Comité Internacional de Protección de Cables, asociación industrial que representa a los propietarios y operadores de cables submarinos del mundo, se centra en recomendaciones técnicas para la instalación, protección y mantenimiento de cables. La Unión Internacional de Telecomunicaciones de las Naciones Unidas, organismo especializado en tecnologías digitales responsable de establecer normas técnicas, estableció un órgano asesor para la resiliencia de los cables submarinos en noviembre de 2024, con un mandato de dos años.
Ninguna de estas instituciones tiene el mandato de investigar sabotajes, atribuir responsabilidades, imponer consecuencias ni mediar en disputas entre estados o entre empresas. Abordar las deficiencias legales e institucionales no es una mera formalidad legal ni un ejercicio burocrático; para Estados Unidos y sus socios, es un imperativo estratégico.
Protecciones de patchwork
La conciencia sobre las vulnerabilidades que enfrenta la infraestructura submarina crítica está creciendo, pero las respuestas nacionales y regionales varían ampliamente en ambición y alcance. En 2025, la Comisión Federal de Comunicaciones de EU adoptó normas estrictas para asegurar los puntos de amarre (donde los cables submarinos llegan a la costa) y restringir el acceso de adversarios extranjeros a ellos.
El Congreso de EU también presentó proyectos de ley, incluyendo la Ley de Control de Cables Submarinos, destinada a impedir que adversarios extranjeros adquieran los elementos necesarios para construir, mantener u operar proyectos de cables submarinos, y la Ley de Iniciativa de Resiliencia de Cables Submarinos de Taiwán, que ordena al gobierno de EU trabajar con Taiwán y sus socios para mejorar la monitorización, la respuesta rápida y la coordinación para fortalecer la seguridad de los cables de comunicaciones submarinos de Taiwán. A través de la Alianza para la Conectividad y Resiliencia de Cables del Quad, Washington también está trabajando con aliados y socios para alinear los estándares de inversión y seguridad para sistemas de cables confiables.
La respuesta europea está más avanzada a nivel regional. La Unión Europea ha adoptado un plan de acción que establece medidas para prevenir, disuadir, detectar y responder a los ataques contra cables submarinos, así como para reparar cualquier daño. El plan promueve el uso de la tecnología de Monitoreo Científico y Telecomunicaciones Fiables (SMART), que equipa los cables de datos con sensores, aunque su adopción sigue siendo limitada debido a la preocupación de que los sensores puedan vulnerar la soberanía o ser interceptados.
La OTAN ha establecido una célula de coordinación y un centro marítimo dedicado a la seguridad de la infraestructura submarina, ha incrementado las patrullas aéreas y navales en los mares del Norte y Báltico, y ha puesto en marcha iniciativas como HEIST para detectar daños en los cables y redirigir los datos vía satélite.
En Asia, la cooperación regional en materia de seguridad de cables submarinos es relativamente incipiente, aunque se encuentra en desarrollo. Hasta hace poco, la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN) solía considerar la infraestructura submarina crítica desde una perspectiva económica, en lugar de una de seguridad. Emitió directrices para agilizar los permisos de reparación y formó un grupo de trabajo para coordinar las reparaciones y el mantenimiento.
Sin embargo, este enfoque comenzó a cambiar en octubre, cuando los ministros de defensa de la ASEAN adoptaron principios para la cooperación en materia de defensa relacionados con la protección de infraestructura submarina crítica.
A nivel mundial, cobra cada vez más impulso una declaración conjunta sobre la seguridad y resiliencia de los cables submarinos de comunicación y datos, emitida en Nueva York durante la Asamblea General de la ONU de 2024. Inicialmente respaldada por 15 países y la Unión Europea (Ue), el número de países que la han respaldado ha aumentado desde entonces a más de 30, incluyendo al G-7 en pleno y a todos los Estados nórdicos y bálticos.
Aunque no son vinculantes, estos principios establecen normas como la priorización de cadenas de suministro seguras y verificables, lo que excluye eficazmente a los proveedores de alto riesgo, y la promoción de la diversidad de rutas para reducir los riesgos cuando se ven comprometidos los cables de comunicación y datos.
Si bien estos esfuerzos nacionales, regionales y multilaterales son importantes, el mundo aún carece de sistemas internacionales para la monitorización continua de amenazas y el intercambio de inteligencia, así como de protocolos comunes para investigaciones conjuntas, atribución de responsabilidades y respuestas políticas coordinadas. La creciente fragmentación geopolítica dificulta la subsanación de estas deficiencias y encarece su descuido. Los ejercicios multinacionales periódicos para probar los procedimientos de crisis fortalecerían la disuasión, al igual que los mecanismos para agilizar la tramitación de permisos y reparaciones, junto con la mejora del régimen jurídico e institucional internacional.
Un nuevo orden submarino
Una arquitectura global integral que vincule el derecho internacional, las instituciones y las operaciones, de modo que se refuercen mutuamente, fortalecería el orden submarino basado en normas. Estados Unidos sería el principal beneficiario de dicha arquitectura: su economía y seguridad dependen de extensas redes de datos, sus aliados dependen en gran medida de cables de datos y electricidad, y sus adversarios explotan las lagunas legales.
Aunque algunos estrategas abogan en privado por preservar la ambigüedad jurídica para que Estados Unidos pueda responder de la misma manera, ese enfoque normalizaría las represalias de ojo por ojo y erosionaría el orden global que sustenta los intereses estadounidenses.
Lograr dicha arquitectura requeriría un liderazgo sostenido para alinear los esfuerzos nacionales, regionales, internacionales y del sector privado. Dado su alcance global, su red de alianzas y su poder de convocatoria, Estados Unidos está bien posicionado para desempeñar un papel facilitador en la construcción de una arquitectura de seguridad de los fondos marinos más coherente.
A nivel nacional, esto implicaría proporcionar una dirección estratégica en materia de seguridad y resiliencia de los cables submarinos y tratarlos como infraestructura estratégica, no simplemente como activos comerciales; alinear los objetivos de defensa, diplomáticos, comerciales y regulatorios; y coordinar entre agencias. A nivel externo, implicaría trabajar con aliados, socios y la industria para vincular las medidas nacionales, los marcos regionales, las iniciativas internacionales y las operaciones del sector privado en un sistema más integrado, incluso mientras EU permanezca fuera de la CNUDM. La decisión de Washington de ejercer el liderazgo dependerá en última instancia de la voluntad política.
A nivel operativo, esta arquitectura requeriría una coordinación más estrecha de las patrullas conjuntas en corredores críticos de cables submarinos, incluyendo el Mar de China Meridional y el Estrecho de Luzón. También requeriría un mayor consenso sobre los procedimientos para la reparación de cables, en particular en lo que respecta a la expedición de permisos para reparaciones de emergencia, el acceso de buques de reparación y la coordinación entre las autoridades durante incidentes.
Dado que la mayoría de los cables submarinos internacionales son de propiedad y operación privadas, a menudo a través de consorcios que incluyen empresas de telecomunicaciones y proveedores de servicios en la nube, las colaboraciones público-privadas son esenciales. Si bien no existe una colaboración público-privada permanente y centrada en la seguridad específicamente para cables submarinos, los gobiernos podrían adaptar modelos para fortalecer la resiliencia de las telecomunicaciones terrestres y para reportar incidentes cibernéticos, estableciendo sistemas compartidos de información sobre amenazas, reporte de incidentes y respuesta a emergencias.
Actualmente, las anomalías suelen ser detectadas internamente por los operadores y reportadas de forma ad hoc y voluntaria, sin un umbral común que determine qué constituye actividad sospechosa, cuándo se debe notificar a las autoridades ni cómo se debe compartir la información transfronterizamente. Unas normas más claras para el intercambio de información sobre actividades sospechosas y anomalías en la red permitirían la detección temprana de interferencias o la vigilancia que afecten a los sistemas de cables submarinos.
Las asociaciones público-privadas también deberían establecer con mayor claridad las responsabilidades de los operadores, asignando obligaciones explícitas a las empresas privadas o consorcios que operan sistemas de cables submarinos. Estas responsabilidades deberían incluir la diversificación de las rutas de cable y los puntos de amarre para reducir los puntos únicos de fallo y limitar el impacto de las interrupciones, así como el establecimiento de normas de seguridad básicas para las estaciones de amarre de cables, con el fin de abordar las vulnerabilidades en estos nodos críticos, pero relativamente accesibles.
Si bien las estaciones de amarre se reconocen cada vez más como infraestructuras críticas, tanto su ubicación como su funcionamiento suelen estar regulados como asuntos comerciales, con responsabilidades de seguridad distribuidas entre múltiples autoridades y normas básicas de seguridad física y cibernética que varían considerablemente en la práctica. Unas normas básicas comunes ayudarían a reducir la exposición a interferencias y vigilancia en estos puntos de acceso.
Efecto red
El progreso hacia una arquitectura global integral también dependerá del fortalecimiento de los vínculos regionales e interregionales. Marcos regionales más avanzados podrían servir como guías que posteriormente se escalarán o vincularán a nivel global. Un marco de la ASEAN más sólido para la gobernanza y la resiliencia de los cables submarinos respaldaría un Indopacífico libre y abierto, proporcionando cobertura política y una influencia colectiva contra demandas jurisdiccionales excesivas.
La ASEAN podría adaptar elementos del sistema regulatorio de la Ue para desarrollar su propio reglamento sobre gobernanza y resiliencia del cable. Esto podría incluir procesos de permisos más transparentes y directrices más claras sobre tarifas, obligaciones y asignación de costos entre jurisdicciones. Esto reduciría la discreción regulatoria a nivel nacional, reduciría retrasos y obstrucciones arbitrarias, mejoraría la previsibilidad para los operadores, haría que los proyectos fueran más viables comercialmente y fortalecería la resiliencia colectiva frente a la presión regulatoria externa.
Una carta ASEAN-Ue para la gobernanza y resiliencia del cable podría ayudar a mitigar la resistencia nacionalista que una iniciativa puramente intrarregional de la ASEAN podría enfrentar, mientras que la asistencia técnica y la financiación de la Ue podrían incentivar la participación y apoyar su implementación. La ASEAN también podría aprovechar los modelos de cooperación en seguridad mediante el establecimiento de un centro —o la ampliación del mandato del Centro de Fusión de Información en Singapur— para compartir evaluaciones de amenazas, coordinar armadas y guardias costeras, y desarrollar protocolos comunes para salvaguardar infraestructuras submarinas críticas.
Reglas para lo profundo
Sin embargo, la coordinación operativa y los esfuerzos intrarregionales e interregionales serán, en última instancia, limitados si no se abordan las deficiencias del régimen jurídico internacional. Por lo tanto, los Estados deberían procurar aclarar los derechos y responsabilidades de los Estados ribereños y los Estados del pabellón en virtud de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CNUDM) y establecer leyes y reglamentos nacionales que implementen las obligaciones derivadas de esta para fortalecer el cumplimiento y la rendición de cuentas.
Entre otras cosas, estos esfuerzos deberían promover sanciones más severas por daños intencionales a los cables, aclarar que los «buques» en virtud de la CNUDM incluyen plataformas no tripuladas, de modo que las obligaciones del Estado del pabellón se extiendan a ellas y a sus operadores remotos, y exigir que los vehículos no tripulados se registren ante un Estado del pabellón y lleven identificadores únicos para su trazabilidad y el establecimiento de la jurisdicción.
Los Estados podrían abordar las ambigüedades y lagunas legales mediante una resolución de la Asamblea General de la ONU, algo improbable dado el actual entorno geopolítico, o mediante una conferencia ad hoc al margen del proceso de la ONU, convocada por una coalición de Estados con ideas afines. Dicho foro permitiría a los Estados participantes aclarar responsabilidades y desarrollar estándares compartidos; también permitiría a Estados Unidos desempeñar un papel de liderazgo a pesar de no haber ratificado la CONVEMAR.
La conferencia buscaría una amplia participación, incluyendo la de regiones subrepresentadas como África, los Estados del Océano Índico y el Sudeste Asiático, que son nodos cada vez más importantes en el cableado global. Se podría invitar a participar a operadores y aseguradoras. La conferencia debería tener como objetivo elaborar un código que articule el comportamiento responsable para los cables submarinos, que posteriormente se integre en las deliberaciones de la ONU.
Finalmente, para apoyar estos esfuerzos, los Estados con ideas afines deberían crear una organización intergubernamental para la seguridad de la infraestructura de los fondos marinos. Sus mandatos principales incluirían investigaciones técnicas imparciales de daños en cables, lo que podría ayudar a revelar la responsabilidad de cualquier Estado, y establecer y auditar normas mediante un programa de certificación de «cables confiables», que brindaría a los miembros una base común para denegar el acceso al mercado a sistemas que no cumplan con las normas.
También podría mediar en disputas regulatorias mediante mecanismos interestado y entre empresas, lo que facilitaría acuerdos oportunos y mutuamente aceptables.
Basándose en las lecciones aprendidas de los regímenes de control de exportaciones y los organismos de normalización tecnológica, los miembros de la organización deberían prever que adversarios estadounidenses, como China y Rusia, podrían responder construyendo sistemas paralelos, cuestionando la legitimidad del organismo o presionando a terceros países para que no participen.
También podrían intentar unirse para diluir las normas, obstruir la toma de decisiones interna y ralentizar las investigaciones, lo que subraya la importancia de la membresía condicional, los requisitos de transparencia y las salvaguardias institucionales. Los miembros fundadores podrían eventualmente abrir la organización a una participación más amplia, pero solo en términos que refuercen sus objetivos, en lugar de debilitarlos.
“Sobre las costillas de la Tierra»
El progreso en estos múltiples frentes reduciría el alcance del sabotaje, la vigilancia y la obstrucción regulatoria. Una mayor coordinación operativa, investigación, atribución y penalización dificultaría la ejecución y evasión del sabotaje y las actividades en zonas grises, fortaleciendo así la disuasión. Un sistema de intercambio de información, una red de intercambio de inteligencia y un régimen confiable de certificación de cables reducirían los riesgos de vigilancia.
Definir los límites de los derechos de los estados costeros y fortalecer la influencia colectiva podría minimizar los obstáculos regulatorios y la tendencia a evitar áreas contenciosas. Un código de conducta coherente articularía los comportamientos esperados de los estados responsables.
Marcos jurídicos e institucionales más sólidos no son la panacea: los Estados aún podrían incumplir el derecho internacional,. Pero el objetivo de estas medidas jurídicas e institucionales sería alterar el análisis coste-beneficio al aumentar los costos políticos, económicos y reputacionales de las acciones hostiles o incumplidoras. Una arquitectura global que vincule los esfuerzos nacionales, regionales e internacionales y modernice las leyes e instituciones es fundamental para salvaguardar estos recursos vitales y garantizar el acceso al fondo marino.
Sin esta arquitectura, el orden submarino del que dependen todos los países se debilitará. Para Estados Unidos, hay mucho en juego. Una contienda decisiva de este siglo se librará y decidirá, como dijo Kipling, «en los cimientos de la tierra».
* Presidenta de la Cátedra Lee Kuan Yew en la Brookings Institution.
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