Luisa Bustamante / Chile: el caso de la enfermera, un rasgo característico de la burocracia

Esta semana se dio a conocer el resultado del proceso a que fue sometida una enfermera de un centro de salud, que se negó a atender a un enfermo grave por no residir el paciente dentro de su comuna. Aparte de ser una conducta carente de criterio y de las mínimas normas de solidaridad, esta actitud revela una mentalidad imbuida en los principios, ordenamientos y características generales de este monstruo moderno que es la burocracia. A pesar de la jibarización que ha experimentado el Estado en el proceso de globalización actual, es posible constatar que su funcionamiento y consecuencias están completamente vigentes en este siglo XXI.

Se habla constantemente de “la burocracia,” pero se desconocen sus objetivos y la expansión que este dispositivo gubernamental ha tenido, producto de la modernidad y su ligazón a la implementación y avance del racionalismo. Su desarrollo significó el reemplazo de estructuras desprovistas del carácter racional, necesario para el pleno asentamiento de las instituciones del Estado Moderno y en el caso de la economía privada, de las instituciones capitalistas más avanzadas.

En un apretado resumen trataremos de abarcar las características más visibles de esta estructura político-organizativa que con el desarrollo del capitalismo se ha convertido en una nueva clase social.

El Estado, como principal estructura política establece una relación de dominación entre sus dispositivos y los gobernados, es decir dominación de hombres sobre otros hombres que se impone por tener el Estado el monopolio de la violencia ya que la policía, los organismos de seguridad y el ejército, forman parte de su estructura. Pero a su vez, necesita legitimarse para contar con la obediencia de sus ciudadanos y esto se legaliza, según el sociólogo alemán Max Weber, el principal teórico de la burocracia del pasado siglo, “…en la creencia en la validez de preceptos legales y en la competencia objetiva fundada sobre normas racionalmente creadas, es decir, en la orientación a la obediencia a las obligaciones legalmente establecidas; una dominación como la que ejercen el moderno servidor del Estado y todos aquellos titulares del poder que se asemejan a él”.

En el logro de este objetivo la implementación y expansión de las formas burocráticas cumplen una importante función.

La burocracia opera mediante ciertos principios destinados a poner en práctica y ejecutar las atribuciones oficiales organizadas mediante leyes y ordenamientos administrativos. Las actividades para cumplir los objetivos se distribuyen rigurosamente por las autoridades encargadas de hacerlo y son consideradas como deberes oficiales.

La administración del cargo moderno se basa en documentos escritos o archivos que se conservan en forma original o como proyectos, existiendo para esto, una planta de funcionarios y subalternos con diversas funciones. Estos elementos constituyen en el gobierno público la autoridad burocrática o “magistratura” y en el ámbito privado, forman parte de la “administración” burocrática es decir “el despacho” o el trabajo gerencial.

Como poder estatal esta estructura organizativa funciona bajo un principio de autoridad jerárquica de cargos, propio de las estructuras dominantes a las cuales es funcional, existiendo un sistema de subordinación, en el cual los funcionarios superiores controlan a los de menor rango. Así, un alto
incremento del tipo burocrático, como se observa en las sociedades de los países tercermundistas, lleva a una organización monocrática de jerarquía de cargos.

Ahora bien, en sus fundamentos, el cargo se considera una “profesión”, lo que exige plena capacidad de trabajo y pruebas especificas que son un requisito para el empleo. La ocupación del cargo se caracteriza por el deber, puesto que su aceptación no es vista sólo como un intercambio remunerado de funciones como en los contratos de trabajo privado. El acceso a un cargo se considera como la aceptación de un deber específico de fidelidad al cargo, a cambio de una existencia segura. El funcionario no se subordina a una persona, como lo fue el vasallo o el discípulo en las relaciones feudales o patrimoniales, sino que está al servicio de un fin objetivo impersonal y funcional.

En la actualidad, los fondos y equipos públicos están separados de la propiedad privada del funcionario: tanto en las empresas públicas como en las privadas. Estas separaciones se hicieron mucho más rigurosas a medida que avanzaba la administración empresarial moderna, aunque este proceso comenzaba a manifestarse ya en la incipiente burocracia de la etapa pre moderna.

En los estados de países desarrollados el funcionario estatal por lo general está investido de una buena estimación social estamental en comparación al resto de los gobernados. Además la exigencia de estudios cada vez más especializados está vinculada a la calificación para el puesto; estos conocimientos le dan estatus dentro del rango social del funcionario. Todo esto contribuye a considerar los cargos públicos como “prebendas” para los habilitados por estudios superiores. El considerar capacidades personales e intelectuales, independientemente de este carácter en los funcionarios de confianza política ha llevado a que los cargos políticos más elevados, sobre todo los de ministro, se llenen sin tomar en consideración dichas exigencias.
   
La gran contradicción de las estructuras burocráticas —dada preferentemente en el sistema estatal— está en la consecución de los puestos de trabajo de los funcionarios públicos. Si bien es cierto que el tipo representativo de funcionario burocrático es designado por una jerarquía superior con las características señaladas anteriormente, existe otro tipo de nombramiento de funcionarios, como producto de las elecciones y los cambios de gobiernos el cual no es exclusivamente burocrático… no depende de normas legales, sino del mecanismo de funcionamiento de los partidos políticos.
Con el desarrollo de la burocratización y el crecimiento del número de cargos los militantes de los partidos los ven como una forma de aseguramiento laboral.

Para Max Weber, “La transformación de la política en una empresa, que hizo necesaria una preparación metódica de los individuos para la lucha por el poder y sus métodos como la que llevaron a cabo los partidos modernos, determinó la división de los funcionarios públicos en dos categorías bien distintas aunque no tajantes: funcionarios profesionales, de una parte, y funcionarios políticos de la otra.”

La designación de cargos como resultado de elecciones altera la subordinación jerárquica Un funcionario elegido tiene una posición autónoma respecto de su superior, puesto que no ha derivado de la jerarquía orgánica burocrática, sino que responde a los hombres fuertes del partido (dirigentes políticos) que son los que deciden su carrera futura. Los partidos no se fijan en la experticia sino en los servicios prestados por los militantes al partido y sus líderes. Estos funcionarios pueden ser trasladados o cesados en sus cargos ya que se encuentran en total disponibilidad al partido al que pertenecen. Esta situación ha contribuido a crear verdaderas maquinarias políticas que ven al Estado como una institución destinada a la creación de empleos para su militancia más leal.

Para el capitalismo del siglo XX, la superioridad técnica de la organización burocrática fue siempre la razón decisiva de su progreso respecto de toda otra forma de organización. Cuando más se “deshumaniza” la burocracia, más contribuye a despejar los asuntos de factores personales, irracionales y emocionales que escapen a todo cálculo, cuestión muy aplaudida por la competitividad del mercado. Esta es su índole particular y es estimada como su virtud específica. Sólo así se ha puesto el fundamento para la administración de una ley racional, sistematizada, sobre la. base de estatutos. Además sólo la burocratización del Estado, y de la ley en general, brinda una posibilidad de separar el derecho “público” del derecho “privado”.

El derecho público regula las relaciones de la autoridad pública con los gobernados el derecho privado regula las relaciones mutuas de estos. Para un sistema basado en la individualidad y en la privatización, la constitución de una burocracia controlada es de gran utilidad, no obstante la hipertrofia que esta pueda alcanzar y que, en determinados momentos, dificulten ciertos procesos mercantiles.
   
Una vez instaurada en su plenitud, la burocracia ha constituido una de las estructuras sociales más difíciles de destruir. Por doquiera, el Estado moderno está sometido a la burocratización; resulta impresionante el poder de una burocracia en plena expansión. El Estado burocrático significa una gran concentración de medios organizativos, por ejemplo, el control presupuestario de todos sus gastos administrativos, y el otorgamiento a las autoridades inferiores de los medios de pago ordinarios, cuya utilización es reglada y controlada por aquel.

La burocratización de la administración
también implica la concentración de los medios organizativos en otras esferas. como la empresa privada y el Ejército. La disciplina militar y las prácticas técnicas pudieron evolucionar en plenitud y en su alto grado actual, en gran parte producto de una administración burocratizada.

Respecto de la acción administrativa propiamente, es decir, toda la actividad del Estado, existe la práctica de reivindicar la libertad de acción y el predominio de las decisiones, con el moderno concepto, de “razones de Estado”, como norma suprema y decisiva de la actuación burocrática. Las condiciones indispensables para mantener su poder en el propio Estado lleva como ensamblaje la sacralización de estas “razones”.

La idea del secreto oficial es una creación específicamente burocrática. Toda burocracia intenta acrecentar la superioridad de sus departamentos profesionalmente informados conservando en secreto sus conocimientos y propósitos El denominado derecho de fiscalización parlamentaria es uno de los pocos medios que pueden utilizar los parlamentos para disponer de dicha información. Por lo general las estructuras burocráticas gubernamentales muestran al público o a la llamada opinión pública, sólo lo que consideran no perjudicial para sus propósitos.

Los métodos administrativos presuponen que la administración debe necesariamente, enfatizar el secreto de sus decisiones más importantes; y esto se hace más necesario a medida que prevalecen los aspectos puramente técnicos. A pesar de toda la aparatosa publicidad de los Congresos y las Convenciones. los partidos políticos proceden de la misma forma. Este “secretismo” se ha ido desarrollando en directa relación con la burocratización de las organizaciones partidarias.
 
Analizando políticamente este moderno dispositivo, el gran Estado y el partido de masas son el terreno clásico para la burocratización. El avance de ésta en la propia administración estatal es un fenómeno ligado a los gobiernos democráticos; la burocracia va unida necesariamente a la moderna democracia de masas. Esto se explica por el requerimiento de “igualdad ante la ley” y por consiguiente, al repudio de privilegios Pero la igualdad, para los intereses burgueses, sólo se relaciona con una distribución y administración racionalmente controlable, que no sirve a las clases desposeídas. Desde su perspectiva, estas exigen que la justicia y la administración de bienes sirvan para mejorar sus oportunidades económicas y sociales de vida, cuestión ajena a las intenciones de las clases poseedoras.

La democracia pretende terminar los privilegios arbitrarios, patrimoniales y plutocráticos de la administración gubernamental, por lo menos, en sus propósitos. A su vez los partidos políticos democráticos han disminuido, en sus propias organizaciones, el tradicional predominio de los notables, fundado en relaciones personales y en la estima individual.

Para esto los partidos políticos se han organizados burocráticamente bajo el control de los funcionarios partidarios, secretarios rentados de los partidos y sindicatos. Sin embargo el resultado no ha sido el que se esperaría de sus prácticas políticas. La organización burocrática, especialmente de una estructura política, tiene profundas consecuencias económicas, según sea el sentido que den al aparato los poderes gobernantes. En este sentido, la burocracia, como tal, es un instrumento que está al servicio de intereses de dominación ya sean estos políticos, económicos, o de otro tipo.

En el capitalismo integrado del siglo XXI, la burocratización se ejerce fuertemente relacionada con los intereses capitalistas; por lo cual en frecuentes ocasiones, la democracia sufre grandes rupturas y trabas en su organización burocrática lo que hace inviable los propósitos igualitarios del corpus social.

A modo de conclusión es necesario remarcar y enfatizar que esta clase concentra enorme poder de dominación y que por sus características y su extensión, unida a una práctica continua, pierde con frecuencia el sentido del objetivo final que es el servir a la sociedad. Entonces en esta impersonal abstracción del trabajo centrado en órdenes y estatutos basados en el correcto funcionamiento del engranaje burocrático, no es de extrañar conductas como la de esa funcionaria de la salud para quien era más importante cumplir con el reglamento, que salvar una vida.
Finalmente, quiero terminar con esta acotación de Weber:

“…Allí donde se ha llevado íntegramente a cabo la burocratización del régimen de gobierno se ha creado una forma de relaciones de dominio prácticamente inquebrantable. El simple funcionario no puede desprenderse de la organización a la que está sujeto. (..) Por su lado, los dominados no pueden prescindir del aparato de dominio burocrático ya existente ni sustituirlo por otro, pues se basa en una metódica síntesis de entrenamiento especializado, división de trabajo y dedicación fija a un conjunto de funciones habituales diestramente ejercidas…”.

Aunque esta apreciación está formulada desde cierto punto de vista, es para tenerla en cuenta y no mirar las actividades burocráticas sólo como una molestia, sino recordar lo que se esconde detrás de todo este aparataje de poder, pero sobre todo recordar que con decisión, nada es inquebrantable.

Las citas de Max Weber se han tomado de El político y el científico (Ediciones El libertador, Buenos Aires, 2005).

Luisa Bustamante es licenciada en Ciencias Sociales, Universidad Arcis.