Feb 8 2012
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EconomíaSociedad

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Informe de la OCDE: el robo a los chilenos

La gran novedad del √ļltimo informe de la OCDE[1] es que por primera vez incluy√≥ duras cr√≠ticas al sistema tributario chileno. Sus economistas remarcaron los mecanismos que favorecen a las elites y detallaron pr√°cticas, como la creaci√≥n de sociedades de inversi√≥n, para eludir el pago de impuestos. En esta entrevista los acad√©micos L√≥pez y Figueroa, ahondan en los hallazgos de la OCDE y plantean el m√≠nimo de la reforma urgente: ‚ÄúLuksic, Angelini, Matte, Paulmann y Pi√Īera: cada uno gana lo mismo que un mill√≥n de chilenos‚ÄĚ| MARCELA RAMOS / JUAN ANDR√ČS GUZM√ĀN.*

 

Reforma que significa eliminar el FUT, el fondo donde las empresas registran utilidades que supuestamente van a invertir pero que, en muchos casos no invierten sino que retiran sin pagar impuestos. Con el FUT, dicen L√≥pez y Figueroa, el financiamiento de una educaci√≥n p√ļblica est√° resuelto.

 

La esencia del sistema tributario no va cambiar. Eso dijo el ministro de Hacienda, Felipe Larra√≠n, cuando le consultaron sobre la reforma que estaba imaginando el gobierno. M√°s que cambio, Larra√≠n prefiere usar ‚Äúperfeccionamiento tributario‚ÄĚ.

 

Pero el viento sopla justo en la direcci√≥n contraria. El √ļltimo reporte de la OCDE sobre la econom√≠a chilena, difundido hace pocos d√≠as, dedic√≥ varias p√°ginas a la pol√≠tica tributaria nacional. La mir√≥ de arriba abajo y la reprob√≥ entera, entrando en la esencia del sistema. Por ejemplo, el Fondo de Utilidades Tributarias (FUT), donde hay miles de millones de d√≥lares acumulados sobre los cuales los empresarios no han pagado impuestos. O las exenciones que benefician a las elites y cuyo √ļltimo ejemplo qued√≥ registrado en la noticia, publicada por El Mostrador, de que Eliodoro Matte, uno de los empresarios m√°s ricos de Chile, pag√≥ cero pesos en impuestos por la millonaria venta de un terreno en La Dehesa y cuya historia public√≥ CIPER.

 

‚ÄúLa inequidad en Chile es alta y el sistema tributario hace poco por reducirla‚ÄĚ. ‚ÄúHay mucho espacio para la elusi√≥n tributaria en Chile, lo que tambi√©n facilita la evasi√≥n‚ÄĚ. Esas son algunas de las sentencias de la OCDE, cuyo informe est√° escrito con la frialdad t√©cnica que caracteriza a los organismos internacionales.

 

Ram√≥n L√≥pez, profesor de la Universidad de Maryland, fue uno de los acad√©micos entrevistados por los investigadores de la OCDE. De hecho, uno de sus ¬ępapers¬Ľ, ‚ÄúFiscal policy in Chile: Promoting Faustian Growth‚ÄĚ, constituy√≥ el eje del cap√≠tulo tributario del informe del organismo. Seg√ļn L√≥pez, quien ha trabajado en conjunto con el profesor de la Universidad de Chile Eugenio Figueroa, la pol√≠tica tributaria nacional es el gran factor que explica la profunda desigualdad que hoy caracteriza a Chile y la preeminencia de industrias extractivas, como las mineras, las pesqueras o las celulosas, por sobre otro tipo de inversiones.

 

‚ÄĚEl 90% de la evasi√≥n tributaria en Chile es del 5% m√°s rico de la poblaci√≥n‚ÄĚ

 

Los profesores L√≥pez y Figueroa publicaron la semana pasada en CIPER dos columnas donde abordaron las caracter√≠sticas y las consecuencias de la estructura tributaria chilena (‚ÄĚC√≥mo recuperar la enorme cantidad de dinero en impuestos que los m√°s ricos no pagan‚ÄĚ y ‚ÄĚC√≥mo hacer que los ricos paguen m√°s impuestos y la se√Īora Juanita mucho menos‚ÄĚ). En esta entrevista, analizan el informe de la OCDE y llaman la atenci√≥n sobre la necesidad de llevar adelante cambios de fondo al sistema impositivo. ‚ÄúEl resto es cosm√©tica‚ÄĚ, dicen.

 

‚ÄĒNunca la OCDE hab√≠a analizado de manera tan cr√≠tica la pol√≠tica tributaria chilena, ¬Ņpor qu√© lo hace ahora?
L√≥pez: Significa que se han superado los mitos; que incluso economistas bastante conservadores, como los de la OCDE, han llegado a entender que el problema de la concentraci√≥n de la riqueza en Chile es tremendo, mucho peor de lo que las estad√≠sticas indican, y que la √ļnica forma de atacarlo es a trav√©s del sistema impositivo. Es absolutamente necesario cambiar la estructura tributaria en Chile.

 

‚ÄĒEl ministro Felipe Larra√≠n no habla de cambios ni reformas tributarias sino de algo m√°s leve: ‚Äúperfeccionamiento tributario‚Ķ‚ÄĚ
L√≥pez: Definitivamente la cosm√©tica no va a servir aqu√≠. Eso no lleva a ning√ļn lado.

 

‚ÄĒ¬ŅCu√°les son los cambios m√≠nimos?
L√≥pez: Si no se toca el FUT (Fondo de Utilidades Tributarias), cualquier cambio va a tener un efecto muy peque√Īo.

 

‚ÄĒPor favor, expliquen lo m√°s did√°cticamente posible qu√© es el FUT.
Figueroa: La ley establece que las empresas tienen que pagar por sus ganancias un impuesto que tiene dos niveles. El primero es el ‚Äúimpuesto de primera categor√≠a‚ÄĚ, y ah√≠ se paga 20%. Luego, los due√Īos de esa empresa deben pagar el ‚Äúimpuesto global complementario‚ÄĚ, que es hasta un 40%, dependiendo de los ingresos de la persona. Pero la ley dice que este √ļltimo impuesto usted lo tiene que pagar cuando retire las utilidades. Entonces, qu√© hacen las personas para eludir ese pago: no retiran las utilidades. As√≠, √©stas se van acumulando y acumulando. Ese es el FUT.

 

López: La idea era que las empresas usaran esas utilidades acumuladas en el FUT para invertirlas. Sin embargo, las empresas han desarrollado un abanico de estrategias para simular que invierten ese dinero, aunque es sabido que en muchos casos lo retiran. Este hecho es tal vez el factor más importante detrás de la masiva elusión del impuesto a la renta.

 

Figueroa: Los c√°lculos actuales indican que en el FUT hay cerca de U$ 200 mil millones en utilidades ‚Äúno distribuidas‚ÄĚ sobre las cuales no se ha pagado impuesto. Eso implica entre U$20 y US$30 mil millones de impuestos que nunca se han entregado al Fisco y que podr√≠an invertirse, por ejemplo, en mejorar la educaci√≥n de la poblaci√≥n.

 

‚ÄĒEl ministro Felipe Larra√≠n se√Īal√≥ que no iba a tocar el FUT.
López: El FUT es la madre de casi todas las elusiones tributarias, es el mecanismo fundamental. Chile tiene un tratamiento ejemplar en términos de evasión tributaria del IVA y ha logrado que sea una de las más bajas del mundo. Sin embargo, la evasión tributaria del impuesto a la renta es similar a la de El Salvador, y eso tiene que ver directamente con el FUT. Para que se haga una idea, en Chile la tasa de evasión en el IVA es de 10%, versus una tasa de evasión de los impuestos a la renta de alrededor de 50%. Ese nivel de evasión es muchísimo más alto que en la mayoría de los países del mundo.

 

‚ÄúLa Concertaci√≥n cometi√≥ errores tremendos en materia tributaria‚ÄĚ

 

‚ÄĒ¬ŅQui√©nes realizan principalmente esa evasi√≥n?
L√≥pez: El 90% de la evasi√≥n la realiza el 5% m√°s rico de la poblaci√≥n. Esto es muy llamativo, porque el Servicio de Impuestos Internos (SII) se considera una instituci√≥n muy eficiente. Sin embargo, parece que dedica una gran parte de sus recursos a controlar a los peque√Īos y a los medianos, pero no a los grandes. Te√≥ricamente, como tenemos un pa√≠s tan concentrado, debiese ser m√°s f√°cil controlar a los grandes. Por eso yo pienso que el SII tiene miedo. Los auditores tienen miedo de meterse en algunas cosas.

 

‚ÄĒUna de las ideas centrales de sus investigaciones es que en Chile el sistema tributario ha permitido a unos pocos apropiarse de las ‚Äúrentas econ√≥micas‚ÄĚ en sectores como la miner√≠a, la pesca y tambi√©n los bancos ¬ŅQu√© son las ‚Äúrentas econ√≥micas‚ÄĚ?
López: Son las riquezas generadas por distintos agentes económicos y de las que se apropian individuos o empresas porque tienen privilegios especiales, muchos de ellos otorgados por el Estado. En el caso del cobre, la renta económica es el valor del recurso cobre que se extrae y que ha ido a parar a las utilidades de las empresas mineras. Esa riqueza es de todos los chilenos, pero las empresas se la llevan sin ninguna retribución.

 

Figueroa: En Australia, por ejemplo, todas las empresas mineras pagan un impuesto de 28%, pero además les quitan un 50% de sus beneficios. Aquí nuestro royalty es del 5%.

 

‚ÄĒ¬ŅChile cobra pocos tributos a las mineras?
L√≥pez: Hay dos asuntos que considerar en ese tema. Primero, en los √ļltimos cinco a√Īos las empresas privadas del cobre han tenido tremendas ganancias. Hablamos de tasas de retorno despu√©s de impuestos alt√≠simas, m√°s de 50% anual sobre su capital, o sea en dos a√Īos pueden recuperar el capital inicial. En segundo lugar, est√° la comparaci√≥n internacional. En Australia, las mineras tienen un tratamiento much√≠simo m√°s dr√°stico desde el punto de vista impositivo, igual que en otros pa√≠ses de Am√©rica Latina. A eso hay que agregar un hecho muy relevante: si bien las reservas de cobre en Chile son bastante grandes, algunos hablan de 35 a√Īos, otros de 70, el problema no es tanto el volumen de reservas sino que los precios. Es muy factible que esta bonanza del cobre de los √ļltimos a√Īos termine. Entonces, lo que est√° haciendo Chile es perderse una gran oportunidad de formar un capital de largo plazo. Ese capital se deja ir a trav√©s de las compa√Ī√≠as extranjeras.

 

‚ÄĒEn sus investigaciones ustedes plantean que no solo las empresas mineras obtienen rentas econ√≥micas, sino tambi√©n la banca, las AFP. ¬ŅC√≥mo se produce la renta en esos sectores? En el caso de los bancos, ¬Ņd√≥nde est√° ‚Äúel cobre‚ÄĚ del que se apropian?
L√≥pez: Est√° en el poder monop√≥lico que les ha asignado el Estado. Cuando tienes sectores como los bancos, las AFP, que est√°n protegidos, donde no hay competencia, en el fondo les permites coludirse. Y se coluden. Ah√≠ est√°n los pollos o las farmacias. Es un sistema de monopolios generalizado. Y ellos, ¬Ņa qui√©nes explotan? ¬ŅDe d√≥nde sacan sus ingresos?: se los roban a los consumidores. Porque el consumidor paga m√°s por algo peor. Cuando tienes un sistema impositivo tan leve, los incentivos para hacer esas manipulaciones son muy altos, y eso hace que todo el mundo est√© buscando rentas en este pa√≠s.

 

‚ÄĒUstedes llegan a concluir que un tercio del PIB corresponde a rentas econ√≥micas‚Ķ

 

L√≥pez: El promedio del PIB es alrededor de 150 mil millones de d√≥lares. De ese monto, 50 mil millones de d√≥lares son ingresos de los cuales alguien se ha apropiado, sin pertenecerles, a trav√©s de medios legales o ilegales. Ah√≠ se incluyen empresas pesqueras, celulosas, mineras, bancos, farmacias. Los economistas tradicionales te hacen creer que los ingresos son la productividad marginal del capital y del trabajo; nos dicen que estos empresarios son fant√°sticos porque encuentran formas de invertir muy productivas que nosotros, el resto, como somos tontos, no descubrimos. Por eso ‚Äúse justifica‚ÄĚ que los retornos de una hora de trabajo de ellos equivalgan a un mill√≥n de horas de un tipo normal. Nos dicen que eso est√° bien, que hay que promover a este tipo de empresarios y no ponerles impuestos, porque sino ellos nos van a privar de su inteligencia. Eso es falaz.

 

‚ÄĒSon las rentas entonces las que explican la gran concentraci√≥n del ingreso y por ende la desigualdad que hay en Chile.
L√≥pez: S√≠, ah√≠ est√° la explicaci√≥n. Y hay que remarcar que la concentraci√≥n de riqueza que hay en Chile es much√≠simo peor de lo que dice la encuesta Casen. En esa encuesta los m√°s ricos no est√°n representados. De acuerdo a nuestros estudios, los cinco hombres m√°s ricos de Chile, que est√°n en la revista Forbes, acumulan ingresos equivalentes a cinco √≥ seis millones de chilenos. Estamos hablando de Luksic, Angelini, Matte, Paulmann y Pi√Īera. Cada uno de ellos gana lo mismo que un mill√≥n de chilenos.

 

‚ÄĒEntonces, cuando vemos en la Telet√≥n que los Luksic donan mil millones de pesos, ¬Ņqu√© est√°n donando?
López: Las chauchas [antigua moneda chilena de escaso valor], eso es lo que ganan en una hora.

 

Desigualdad

 

‚ÄĒConsiderando lo que arrojan sus investigaciones, ¬Ņla desigualdad en Chile ha sido siempre la misma, o los niveles actuales son los peores de la historia?
L√≥pez: Es dif√≠cil saberlo, porque los datos sobre desigualdad previos a los a√Īos 60 son insuficientes, pero ciertamente estamos en el peor momento desde la dictadura. Adem√°s, durante los gobiernos de la Concertaci√≥n se cometieron errores tremendos que promovieron esa situaci√≥n. Primero, un error por omisi√≥n fue haber dejado que peque√Īos grupos econ√≥micos y empresas internacionales se apropiaran de enormes rentas. Pero tambi√©n se cometieron errores por acci√≥n. Por ejemplo, se elimin√≥ el impuesto a las ganancias de capital, lo que es una aberraci√≥n incre√≠ble. Y eso se hace el a√Īo 2001, en el gobierno del presidente Lagos. Otro error central fue la creencia de que no hab√≠a un potencial redistributivo a trav√©s de los impuestos, es decir, que para mejorar la equidad el camino no era aumentar los impuestos de los m√°s ricos.

 

‚ÄĒEso fue un dogma para la Concertaci√≥n.
L√≥pez: Claro, y ese dogma viene de un ¬ępaper¬Ľ que public√≥ Eduardo Engel (‚ÄúReforma Tributaria y Distribuci√≥n del Ingreso en Chile‚ÄĚ, 1998), al que le dieron mucho bombo, pero se demostr√≥ que estaba equivocado. Otro error fue la forma en que se entendi√≥ el IVA. El IVA, se sabe, es un impuesto totalmente regresivo porque afecta m√°s el ingreso de los pobres y de la clase media que de las clases altas. Pero adem√°s, el IVA tiene exenciones, y casi todas ellas favorecen a los grupos de altos ingresos. Ese fue uno de los grandes errores de la Concertaci√≥n: haber ‚Äúcomprado‚ÄĚ que era buena idea tener un IVA de esta magnitud, porque era la manera de permitir un ingreso fiscal m√≠nimo sin necesidad de gravar a las elites. Esta idea viene del Fondo Monetario Internacional (FMI) y aunque se ha aplicado en muchos pa√≠ses, en ninguno se lleg√≥ al extremo que en Chile, donde tenemos uno de los IVA m√°s altos del mundo. Finalmente est√° el efecto indirecto de estas pol√≠ticas tributarias que, en la pr√°ctica, favorecen negocios en sectores muy intensivos en capital y recursos naturales.

 

‚ÄĒ¬ŅQu√© opinan de la propuesta del ex ministro de Hacienda y actual candidato Andr√©s Velasco, quien dice que para combatir la desigualdad se necesita m√°s empleo?
Figueroa: Con la misma estructura tributaria vamos a seguir produciendo el mismo tipo de empleo precario, es tan sencillo como eso.

 

L√≥pez: Me parece que aparte de ese tema hay algo mucho peor en la propuesta de Velasco, pues √©l plantea generar esos empleos a trav√©s de subsidios. ¬ŅY a qui√©n se va a subsidiar? A estas mismas grandes empresas. Entonces, ahora no solamente vamos a tener una pol√≠tica tributaria tremendamente sesgada a favor de estos grupos de alt√≠simo poder econ√≥mico y pol√≠tico, sino que adem√°s les vamos a meter subsidio para que generen m√°s empleo. Esos son empleos de p√©sima calidad. Entonces, ¬Ņqu√© efectos van a tener sobre la distribuci√≥n de ingresos? Al contrario. Es una cosa repugnante.

 

Inversiones chatarra

 

‚ÄĒUna de las ideas centrales que ustedes plantearon en sus columnas es que el sistema tributario ha incentivado un tipo de desarrollo nefasto para Chile, muy concentrado en la industria primaria.
L√≥pez: Lo que pasa es que cuando tienes un sistema que permite utilizar los recursos en forma gratuita a un peque√Īo sector de la poblaci√≥n, las elites, eso se transforma en un incentivo muy grande y hace que asfixie otro tipo de actividades porque las ganancias son muy grandes. En los √ļltimos cinco a√Īos, las empresas privadas del cobre han tenido ganancias del 80% anual de su capital. Cuando las tasas de ganancias son tan espectaculares, y se gravan de una forma tan leve, el capital se orienta a ese tipo de actividades en vez de tecnolog√≠a, por ejemplo.
¬ęY adem√°s de regalarles los recursos naturales, tambi√©n les regalamos el medio ambiente. Entonces, indirectamente, el sistema tributario favorece que no se instale aqu√≠ una industria tecnol√≥gica y estimula en cambio la extracci√≥n de minerales.
‚ÄúLa concentraci√≥n de riqueza que hay en Chile es much√≠simo peor de lo que dice la encuesta Casen‚ÄĚ

 

‚ÄĒ¬ŅC√≥mo las favorece?
López: Permitiéndoles a las mineras, entre otras cosas, no pagar por importantes insumos, como es el medio ambiente y los recursos naturales. Estas empresas son muy intensivas en esos recursos y si no pagan por esos insumos, su rentabilidad crece. Por otro lado, las otras industrias que no se han desarrollado todavía, tienen que pagar por todos los insumos que utilizan. Esa es la diferencia. El sistema tributario, por los incentivos que posee, artificialmente hace que sean más rentables las mineras, las salmoneras, y ellas se llevan el mejor capital humano. Y eso hace que disminuya la capacidad de creación de conocimiento en otras industrias.

 

‚ÄĒO sea, el empuje que tiene la industria minera se produce b√°sicamente porque no se le cobra lo que deber√≠a cobr√°rsele por los recursos naturales, el medio ambiente‚Ķ
L√≥pez: Exactamente. T√ļ dejas que una industria tenga una rentabilidad despu√©s de impuestos de 60 por ciento.

 

‚ÄĒAhora las mineras argumentan en su defensa que esa rentabilidad reci√©n la est√°n teniendo actualmente, despu√©s de a√Īos de inversi√≥n.
L√≥pez: Pero esas cifras son un promedio de los √ļltimos cinco a√Īos.

 

Figueroa: Nadie est√° diciendo que les cobremos todos los a√Īos la misma renta. La renta var√≠a de acuerdo al precio del mineral. Si el mineral sube, hay m√°s renta, y por lo tanto se le quita m√°s renta. Si el precio del mineral baja, baja la renta y se le quita menos renta.

 

‚ÄĒNivelando de esa manera la industria, obteniendo las rentas que corresponde, ¬Ņse abren espacios para la existencia de otras industrias?
López: hay dos cosas. En el corto plazo, les disminuyes la rentabilidad, haces menos atractivo invertir en esos sectores y por lo tanto hay disponibilidad de capital humano y capital físico para invertir en sectores tecnológicos y otros que nos permitirán salir del subdesarrollo. Porque en base a la minería no vamos a salir del subdesarrollo. Esa es una cosa. Pero en el largo plazo, este tipo de gravámenes pueden generar enormes recursos. Si graváramos a la industria privada del cobre de la misma manera que se grava a Codelco, podríamos duplicar los ingresos tributarios y eso le permitiría al Estado invertir en lo más escaso: educación y salud.

 

‚ÄĒLas √ļltimas cifras del Comit√© de Inversi√≥n Extranjera dicen que ha aumentado la inversi√≥n que llega a Chile, pero que la mayor√≠a tiene que ver con el sector primario, b√°sicamente miner√≠a.
López: Ese es el problema, que están todos los incentivos dirigidos a promover inversión en capital físico, aunque sea inversión chatarra.

 

‚ÄĒ¬ŅPor qu√© chatarra?
López: Porque son proyectos que no son rentables para el inversionista, pero que se realizan porque la estructura tributaria los incentiva y los vuelve rentables. El impuesto te baja el costo de oportunidad del capital y por eso vuelven rentables los proyectos chatarra.

 

Figueroa: En otras palabras, la rentabilidad propia del proyecto no justifica hacerlo.

 

‚ÄĒ¬ŅPero no puede ser que esa sea una pol√≠tica de incentivo a la inversi√≥n?
L√≥pez: Pero es una p√©sima pol√≠tica porque te quedas con los peores proyectos. Si otro pa√≠s tiene una tasa de 40%, ese pa√≠s se queda con los mejores proyectos y t√ļ te quedas con las porquer√≠as. Esto tiene un efecto negativo sobre el ingreso nacional. Estos proyectos rentan un 8% pero el costo para el pa√≠s es de 10%. Pierdes plata a nivel de pa√≠s. Ese proayecto entonces no debiese hacerse. Sin embargo, el sistema impositivo dual que tenemos hace que ese proyecto se haga rentable, y se quede en el pa√≠s. Ese es otro problema entonces de nuestro sistema tributario: fomenta proyectos chatarra.
‚ÄĒ‚ÄĒ
[1] Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos; su tarea es promover políticas que mejoren el bienestar económico y social de los países.
‚ÄĒ‚ÄĒ
* Periodistas.
En el portal del Centro de Investigación Periodística (http://ciperchile.cl).

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